En un post anterior avanzábamos las principales conclusiones de un proyecto de investigación que tenemos en marcha sobre el impacto de la regulación autonómica en los últimos 20 años sobre la productividad en España. Como explicamos en su momento, en el citado trabajo estimamos un impacto negativo muy significativo de la intensidad de la regulación de las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) sobre la productividad. Además, identificábamos un relación entre la intensidad regulatoria autonómica y la distribución del tamaño de las empresas, básicamente a un mayor incremento de la intensidad regulatoria hallamos un menor porcentaje de empresas grandes sobre el total en la industria. En el post de hoy queremos profundizar un poco más sobre este último tema y con ejemplos concretos exponer cómo la regulación autonómica puede afectar negativamente el porcentaje de grandes empresas operativas en cada CCAA.
Antes de entrar en materia, queremos resaltar que el impacto de la regulación en la distribución del tamaño de las empresas no es un tema en absoluto baladí y que está muy relacionado con el problema de productividad de la economía española. En efecto, un post de Luis Garicano mostraba cómo las empresas españolas de gran tamaño son, de hecho tanto o más productivas que las empresas europeas de tamaño similar pero que, por el contrario, las empresas pequeñas de nuestro país son mucho menos productivas que sus pares europeas. Por ello, si la regulación autonómica favorece a las empresas pequeñas sobre las empresas grandes, este cambio en la distribución de empresas puede ser uno de los transmisores fundamentales que relacione la intensidad de la regulación autonómica con la caída en la productividad.
Hay dos mecanismos por los que la intensidad regulatoria puede afectar a la distribución del tamaño de las empresas. Uno es un mecanismo directo, debido a la existencia de una regulación autonómica expresamente diseñada para beneficiar a la empresa pequeña en su lucha competitiva contra la empresa grande. El ejemplo paradigmático en España es la regulación del comercio interior, con la proliferación de normas autonómicas pensadas para proteger al pequeño comercio. El segundo mecanismo es indirecto y es el resultado del establecimiento de diferentes regulaciones en distintas partes del país, dificultando la obtención de economías de escala que podrían disfrutar las empresas de mayor tamaño al operar al mismo tiempo en una mayor parte del territorio nacional. En este caso, debido a una excesiva regulación regional y a la disparidad de las normas, se reducirían las potenciales ganancias en eficiencia de operar a nivel nacional y, por ello, disminuiría la ventaja competitiva de las empresas pequeñas versus las grandes. A continuación proporcionamos dos ejemplos concretos de ambos tipos de mecanismos.
Ejemplo de regulación autonómica que directamente perjudica a las empresas grandes: Regulación del comercio interior
En un documento de trabajo del Banco de España María de los Llanos Matea y Juan Mora describen varios aspectos en los que la regulación autonómica ha incidido en reducir la ventaja competitiva de los grandes comercios frente a los pequeños comercios. En primer lugar los grandes establecimientos tienen restringido el tiempo en el que pueden ofrecer sus productos al público. Por un lado, los grandes establecimientos disponen de un máximo número de horas de apertura semanales que oscila entre 72 y 90 según la CCAA. Además, el número de domingos y festivos que pueden abrir también está restringido, con enormes variaciones por CCAA. Estas restricciones afectan a una de las posibles ventajas competitivas de las empresas grandes que es utilizar su mayor tamaño para rotar el personal y ofrecer sus productos a los consumidores en horarios más flexibles. Adicionalmente la regulación autonómica también limita el período de rebajas de los establecimientos de comercio minorista (101 días al año en Cataluña en 2007 en comparación con 164 días al año en Castilla-La Mancha). En este caso, ese tipo de regulación reduce radicalmente el uso de bajadas en el precio como reclamo para atraer al cliente, penalizando a las grandes superficies que ven reducida su posibilidad de usar como arma competitiva sus menores costes debido a las economías de escala. Por si fuera poco, la regulación autonómica establece requisitos específicos para las grandes superficies que no existen para el pequeño comercio. En primer lugar, tienen que solicitar una segunda licencia con lo que se doblan los costes administrativos de apertura. En segundo lugar, existen impuestos específicos que se exigen sólo a las grandes superficies comerciales (en Aragón, Cataluña, Navarra y Asturias). En tercer lugar, durante varios años se han establecido moratorias en varias Comunidades Autónomas, prohibiendo completamente el establecimiento de grandes superficies durante un intervalo de tiempo.
Como resultado, no es de extrañar que el informe Fedea-McKinsey encuentre que en 2008 alrededor del 30 por ciento de la superficie dedicada a la alimentación perteneciese a compañías con una rentabilidad inferior al 1 por ciento. Con la ayuda de la regulación autonómica, en muchas CCAA las empresas menos eficientes con muy poca rentabilidad mantienen su actividad sin ser desplazadas por las más eficientes. En el mismo sentido Matea y Mora cuantifican un efecto de la regulación del comercio minorista sobre la distribución de empresas del sector. Más concretamente, encuentran que una mayor regulación autonómica aumenta la densidad comercial de comercios tradicionales y de supermercados. Por el contrario, como era de esperar, baja el número de hipermercados. Estos resultados coinciden con el estudio de Luis Orea publicado en Hacienda Publica Española en 2010 (The effect of legal barriers to entry in the Spanish retail market: a local market approach, nº 193, págs. 49-74) que demuestra la importancia de las barreras a la entrada a nivel autonómico y local ya que el incremento en las barreras de entrada ha producido una disminución del 27% en el establecimiento de grandes superficies comerciales. Asimismo, la legislación autonómica supone el 17% del coste de entrada para grandes establecimientos. En concreto, el estudio de Orea encuentra que en Cataluña, Baleares y el País Vasco son las CCAA en las que las barreras de entrada legales y administrativas han sido particularmente importantes y eficaces para prevenir la apertura de grandes superficies comerciales. Paralelamente, Orea también encuentra un aumento en el 11% del número de supermercados y pequeño comercio. En resumen la evidencia del efecto de la intensidad de la regulación autonómica sobre la distribución del tamaño de las empresas es abrumadora.
Ejemplo de regulación autonómica que indirectamente perjudica a las empresas grandes: Regulación del transporte sanitario
Por otra parte, las CCAA ejercen sus competencias regulando otras actividades empresariales y mercados de ámbito autonómico o local, pero las variaciones en la regulación autonómica (requisitos de ejercicio, burocracia y controles establecidos) pueden dificultar el aprovechamiento por las empresas de las economías de escala que podrían obtenerse del crecimiento de la empresa y la ampliación de sus actividades al ámbito supraautonómico y nacional. Igualmente, las variaciones en la normativa local (condiciones de autorización o licencia y posibles controles municipales) pueden agravar la situación anterior o ser las verdaderas responsables del predominio de empresas pequeñas.
Así, por ejemplo, la regulación autonómica del transporte sanitario de personas es un ejemplo de cómo de manera indirecta las CCAA pueden perjudicar a las empresas grandes al aumentar los costes de operar en una mayor parte del territorio nacional por las divergencias injustificadas en las condiciones de acceso al mercado y de ejercicio exigidas por la regulación. En primer lugar, los requisitos técnicos exigidos a los vehículos varían por CCAA . (por ejemplo el tipo de maletero, el tipo de botella de oxígeno). Por ello la empresa no puede utilizar un único modelo de vehículo para toda su flota, con lo que pierden las economías de tener una flota de vehículos idéntica (Mayor poder de negociación con proveedores, mayor optimización del stock, menores costes de mantenimiento). En segundo lugar, las empresas no pueden fácilmente transferir trabajadores de una CCAA a otra porque los requisitos de formación para el personal de ambulancias son heterogéneos y varian por CCAA. En tercer lugar, otros requisitos distintos en la forma de ejercicio de su actividad (v. gr., exigencia de un camillero, de dos, o de ninguno) pueden hacer hace que las distintas unidades de la empresa no puedan operar uniformemente, perdiéndose las posibles ganancias de la estandarización.
El control de los excesos y extravagancias regulatorios
La regulación excesiva (sea del Estado central, de las CCAA o de los ayuntamientos) que lastra la productividad y perjudica a las grandes empresas frente a las pequeñas en muchos sectores o en muchos lugares nuestro país infringe la libertad de empresa que nuestra Constitución afirma y reconoce en su artículo 38. La imposición de condiciones o requisitos innecesarios, inadecuados o desproporcionados para el acceso a una actividad empresarial o el ejercicio de la misma no sólo grava la productividad sino que jurídicamente es inconstitucional. Adicionalmente, a la vista de la poca eficacia que en la experiencia española a desplegado la libertad de empresa recogida en la Constitución, en la inmensa mayoría de las actividades de servicios, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio reafirma las anteriores condiciones y debe permitir limitar los excesos reglamentarios. En el proceso de la transposición de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre,relativa a los servicios en el mercado interior (en el que se aprobó la mencionada Ley 17/2009) tanto el Estado como las CCAA y los municipios han procedido a eliminar algunas trabas y obstáculos a la actividad empresarial, con lo que muchos excesos han desaparecido. Pero no todo son buenas noticias, la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista, pone de relieve que algunos excesos autonómicos continuarán. No son buenas noticias para la productividad de la economía española.