(JUNTO CON FRANCISCO MARCOS)
Dadas las fechas navideñas en que nos encontramos probablemente no sea éste el mejor momento para amargarnos el turrón analizando el negocio de la muerte. Sin embargo, ante la situación económica que vivimos, sí que es pertinente el discutir con detalle las reformas estructurales que nos hacen falta. En este blog se ha hablado varias veces de la importancia crucial que tiene para promover el crecimiento de nuestra economía una profunda y efectiva liberalización de los servicios (por ejemplo aquí) pero ¿qué se necesita hacer exactamente para liberalizar un sector en concreto? Con esta motivación en mente, nos gustaría analizar el Proyecto de ley sobre Servicios Funerarios (junio 2011) como un ejemplo de cómo deberían hacerse las cosas: liberalización acompañada de un previo estudio de impacto coste- beneficios que se derivarán de las medidas contenidas en la norma. Aunque el proyecto no ha podido llegar a buen puerto como consecuencia del fin de la IX Legislatura, las reflexiones que aquí realizamos siguen vigentes y tienen valor más allá de este caso concreto.
1. Breve antecedente sobre el sector funerario
Los servicios funerarios comprenden todas las actividades que se realizan desde que se produce el fallecimiento de una persona hasta el momento de su inhumación o incineración. Como tantos otros sectores en nuestro país está regulado por una maraña normativa densa y muy dispersa proveniente tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas y ayuntamientos. La actividad funeraria implica cuestiones de higiene y salud pública, pero también de urbanismo y ordenación del territorio, en la que se entrecruzan las competencias autonómicas y municipal. Además existe una herencia de malos hábitos generados por la prestación de estos servicios por las propias entidades locales que han lastrado el desarrollo del sector (el lector interesado puede encontrar información detallada sobre esta cuestión en el capítulo II de El Coste de la Muerte. Competencia y Consumo en el mercado de servicios funerarios, F. Marcos, publicado por Aranzadi en 2005).
La regulación vigente en materia funeraria obstaculiza el funcionamiento de la competencia al dificultar la entrada en el mercado a los nuevos emprendedores y al imponer trabas a la realización de servicios por empresas de otra localidad distinta a donde se ha producido la defunción. Como consecuencia, es un sector muy atomizado dominado por monopolios locales ya que el 49% de los municipios cuenta con menos de 2 operadores por cada 100.000 habitantes (para una descripción completa sobre el sector ver aquí un informe elaborado por el Ministerio de Economía). En el caso particular de Cataluña el dominio del monopolio como estructura de mercado es aún más abrumador ya que un 82% de los municipios mayores de 20.000 habitantes cuenta con una única empresa funeraria lo que lleva a que el 89% de la población dependa de un único proveedor para la provisión de estos servicios (Generalitat de Cataluña, Direcció General de Defensa de la Competència, Estudi sobre la competència en el sector dels serveis funeraris a Catalunya, Marzo de 2007). Sin llegar a niveles de concentración parecidos, en los mercados funerarios en el País Vasco es frecuente encontrar empresas con poder de mercado, que acaparan más del 50% de la demanda (Servicio Vasco de Defensa de la Competencia, El sector funerario en la Comunidad Autónoma de Euskadi, Octubre 2010). Sólo Galicia ofrece un panorama distinto, derivado de una tradición cultural e histórica diversa, en el que compiten más de 300 empresas y la concentración empresarial es mucho menor (Tribunal Gallego de Defensa de la Competencia, El sector de los servicios funerarios en Galicia desde el punto de vista de la Competencia, Diciembre 2008).
A vista de lo anterior no es de extrañar que el sector funerario se encuentre entre los que más litigiosidad han generado ante las autoridades de defensa de la competencia en nuestro país, abundando los casos tanto de acuerdos anticompetitivos (v. gr., repartos de mercado) como, más frecuentemente, de abuso de posición dominante (v.gr., discriminación de precios).
2. El anteproyecto de ley de servicios funerarios como ejemplo de estudio de impacto normativo
El proyecto de ley de servicios funerarios fue aprobado por el Consejo de Ministros y enviado a las Cortes tras superar un período de consulta pública y previa realización de un meritorio estudio de impacto normativo. Para valorar el avance que supone este proyecto de ley hay que recordar de dónde partimos. Hasta hace muy poco, y salvo alguna excepción muy puntual, en nuestro país los estudios de impacto normativo se limitaban a una breve página al final del texto principal donde se detallaba el impacto para el presupuesto público de la nueva legislación/regulación; sin ninguna mención ni intención de cuantificar la repercusión para los otros agentes afectados por la regulación.
En este contexto el análisis de impacto del citado proyecto de ley es verdaderamente notable y supone un avance en la dirección correcta. Para empezar, como se apuntaba, el anteproyecto fue sometido a un proceso previo de consulta pública recabando comentarios de Comunidades Autónomas, ayuntamientos, asociaciones del sector, empresas y hasta particulares que fueron tenidos en cuenta junto con los obligatorios dictámenes e informes preceptivos en la elaboración final del texto. En el estudio se analizan de manera cualitativa las consecuencias para consumidores y empresas de las reformas propuestas. También examina de manera pormenorizada y detallada el impacto de la reforma en las cargas administrativas para los agentes implicados: tanto las cargas administrativas que se eliminan como las que se añaden Por si fuera poco el estudio cuantifica en euros el impacto que supondrá el cambio normativo para los operadores. La conclusión es que la reducción de las cargas administrativas supondrá un ahorro neto de €18,25 millones. Esta cifra representa una reducción de €4.856 en los costes de iniciar la actividad y una reducción en €11.389 por empresa para cada año de vida del negocio. El 73% de la reducción se consigue a través de la eliminación de autorizaciones, comunicaciones y otros trámites como explicamos más abajo.
Imaginamos que el lector de NEG estará poco impresionado, pues todas estas medidas de análisis de impacto parecen de sentido común y nada revolucionarias. Pero si lo comparamos con los tradicionales procesos de reforma y regulación que se han seguido hasta ahora en España lo son. En efecto, aunque el análisis de impacto normativo viene requerido por la legislación desde hace años, tan sólo recientemente se ha concretado con claridad esa exigencia, subrayándose su importancia, y se ha desarrollado una metodología para la elaboración de las memorias de análisis de impacto normativo, que han de preceder a la adopción de cualquier norma (véanse RD 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y Guía metodológica para la elaboración de la Memoria de Impacto Normativo).
3. Ejemplo de liberalización de servicios
Adicionalmente, a nuestro juicio, el proyecto de ley de servicios funerarios es un buen ejemplo de cómo liberalizar un sector eliminando las barreras que evitan el funcionamiento de la libre competencia como mecanismo de asignación de recursos. Así lo consideró también la Comisión Nacional de la Competencia en el informe que realizó sobre el anteproyecto que valoró muy positivamente las reformas propuestas.
3.1. Eliminación de las barreras de entrada a la actividad.
En general, para el desarrollo de la actividad funeraria principal se necesitan, según la Comunidad Autónoma, entre 2 y 3 autorizaciones previas. Además muchos de los requisitos que se exigen para conseguir la autorización son inadecuados, innecesarios y desproporcionados. Por ejemplo, en Barcelona y Palma de Mallorca se exige una experiencia previa de cinco años. En otras localidades se exige una sustancial fianza o un elevado capital social, un tanatorio, parking, un número determinado de féretros, una cifra de personal concreta, etc. La lista de posibles exigencias es amplia y variada, sin que en muchos casos se adapte a las necesidades específicas de la actividad empresarial que se pretende realizar, resultando claramente innecesarias y siempre desproporcionadas. Pues bien, la reforma proyectada persigue que la prestación de servicios sea libre en todo el territorio nacional, sustituyendo las autorizaciones locales y autonómicas exigidas para el traslado de cadáveres por una declaración responsable válida en todo el territorio nacional y de duración ilimitada. Además los requisitos se justifican adecuadamente tanto en su necesidad como en su proporcionalidad. Por ejemplo aquellas empresas que sólo se dediquen al transporte de cadáveres no estarán obligados a tener salas de velatorio o tanatorio propios como se les exigía hasta ahora.
3.2. Eliminación de restricciones a la competencia
La declaración responsable mencionada más arriba permite la prestación de servicios en una provincia determinada por funerarias de otra provincia, contrarrestando el efecto de la normativa local que pudiera restringir el traslado o la conducción dentro del municipio a las empresas autorizadas y establecidas en el mismo. Además los proveedores de servicios funerarios legalmente establecidos en otros Estados miembros de la UE no necesitarán “declaración responsable” con lo que también abre la puerta a más competencia en el sector proveniente de proveedores extranjeros. Es probable que las características de esta actividad empresarial reduzcan los incentivos a una ampliación sin límites del ámbito geográfico de la prestación, pero la reforma busca que sea el empresario quien lo decida y no la normativa la que lo impida.
La reforma elimina una variedad de restricciones y trabas al ejercicio de la actividad que facilitarán la competencia. Por ejemplo se elimina la obligación a que la conservación transitoria y embalsamamiento hayan de ser realizados por licenciados en medicina y cirugía o bajo su supervisión. También se abole la necesidad de tratamiento de conservación para la mayoría de fallecidos por causas naturales. Además, la reforma promueve la transparencia en el mercado para que los consumidores puedan elegir libremente entre los diferentes proveedores de servicio. Para ello obliga a los operadores a proporcionar un catálogo informativo sobre todos los servicios con los importes desglosados así como un presupuesto gratuito y por escrito. Por último la reforma requiere que los aseguradores de decesos (que en la actualidad controlan el 60% de los servicios funerarios en España) proporcionen una relación de prestadores de servicios funerarios para que el usuario pueda elegir entre ellos. Ciertamente, esta medida afronta una de las cuestiones más controvertidas en la competencia en el mercado de servicios funerarios en España, favoreciendo la posible elección del usuario asegurado del proveedor de servicios funerarios y probablemente reduciendo los incentivos a la integración vertical que se viene observando en los últimos años (empresas funerarias operadas por compañías de seguros de deceso, sobre este particular, permítase la referencia a F. Marcos & A. Sánchez Graells, “Insuficiencias en la regulación de los seguros de deceso”, Revista de Derecho Mercantil, 263, 2007).
En resumen, tanto por su memoria de impacto normativo como por las medidas liberalizadoras que contiene la reforma de los servicios funerarios es un ejemplo de las reformas estructurales que necesita implementar este país. ¡Qué lástima que precisamente esta se haya quedado en el tintero a raíz del adelanto de las elecciones y del cambio de gobierno!