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El riesgo regulatorio y la falta de desarrollo de fibra óptica en España

En este blog así como en las propuestas de Fedea (http://www.crisis09.es/ebook/PDF/la-crisis-de-la-economia-espanola.pdf ) se ha discutido repetidas veces la importancia para nuestro país de abrazar un nuevo modelo productivo y encontrar nuevas actividades que promuevan el crecimiento económico, creen nuevos puestos de trabajo y fomenten la innovación. Para conseguir estos objetivos, puede ser de crucial importancia la instalación de redes basadas en fibra óptica que permiten ofrecer velocidades de acceso a Internet muy superiores a las de las redes tradicionales. Sin embargo la falta de inversión en fibra óptica en España (y también en Europa) es muy llamativa. Probablemente la crisis económica explica la congelación de muchos proyectos de inversión, pero más allá de motivos coyunturales existen motivos estructurales que pueden estar condicionando críticamente la falta de desarrollo de la infraestructura. Juanjo Ganuza y María Fernanda Viecens (http://www.crisis09.es/redes/PDF/15-2010.pdf ) señalan como una causa del retraso la reticencia de Telefónica a invertir en una costosa infraestructura que canibalizará sus rentables operaciones basadas en la red de cobre. En este post quiero discutir otra causa adicional que puede estar condicionando la falta de desarrollo de la fibra óptica en España como es una regulación que puede estar no proporcionando los incentivos adecuados a la inversión.

Para entender cómo la regulación puede estar condicionando la falta de despliegue de la fibra óptica hay que tener en cuenta que esta infraestructura requiere de una inversión inicial muy sustancial con una rentabilidad incierta. Según la CMT costaría un mínimo de €4.700 millones de euros el desplegar las redes de fibra óptica por toda España. Además, la rentabilidad de esta inversión dependerá de la evolución incierta de la demanda y sobretodo de la eventual emergencia de las “killer application” que convenzan al consumidor a pagar un premium suficiente por la velocidad ultrarrápida de acceso a internet. Por si fuera poco, existe el riesgo de la competencia de tecnologías alternativas que pueden ocasionar que nunca se recupere la inversión inicial. A estos riesgos inevitables en cualquier inversión empresarial hay que añadir los riesgos añadidos por la manera de cómo está regulado el sector que es realmente el objetivo de este blog ya que creemos que puede estar obstaculizando la inversión de manera subóptima.

Simplificando mucho, básicamente la regulación diferencia entre dos tipos de infraestructuras necesarias para llevar las redes de nueva generación a los hogares. Una es la infraestructura que se ha de construir hasta llegar al nodo de comunicación, y otra la infraestructura necesaria para llegar desde el nodo a cada hogar perteneciente a un edificio dado (the “last mile”). Pues bien, la regulación difiere sustancialmente ente ambos tipos de infraestructura. En el primer tipo el regulador español y europeo apuesta plenamente por el libre mercado y por la competencia en infraestructuras. Es decir, que no se dan obligaciones de acceso a la red salvo el acceso a la obra civil cuando se necesite del antiguo monopolio público. Sin embargo, en lo referente al “last mile” el regulador (tanto la CMT como la Comisión Europea en sus recomendaciones) cambian de postura. Prevén que dada la dificultad, molestia para los vecinos y coste de canalizar todos los edificios será necesariamente el caso que cada edificio será “cableado” por un solo operador. Por ello, para evitar la monopolización del mercado por esta causa, el regulador impone lo que llama obligaciones simétricas de uso. Con ellas, obliga a cualquier empresa que en el futuro despliegue fibra óptica dentro de un edificio a alquilar esa infraestructura de fibra óptica a cualquier operador que se lo solicite. Es decir, la regulación obliga a compartir la caja, terminales, cables de fibra óptica, rosetas y demás elementos que constituyen la “last mile”.

De aquí es inmediato el inferir el problema de free rider que plantea la regulación. Todos los operadores, dominantes o no, tienen incentivo a esperar que sea otro el que corra con los gastos de desarrollar la “last mile”de la fibra óptica para luego requerirle el acceso obligatorio y regulado. Este problema se ve agravado porque el coste de la infraestructura afectada por estas obligaciones simétricas de uso constituye un 40% de la inversión total. Lógicamente el regulador determina una compensación por el acceso pero esta futura compensación deja un montón de incógnitas en el aire que añaden una incertidumbre adicional a la rentabilidad de la inversión en fibra óptica. Más concretamente la CMT impone que el precio del acceso a la infraestructura de “last mile”será el que acuerden los operadores y si no hay acuerdo en el plazo de cuatro meses entonces la CMT intervendrá para decidir el precio. Los principios que regirán cómo la CMT decidirá el precio son muy generales, básicamente serán precios orientados a costes y que compensarán el riesgo de la inversión en esta tecnología. En mi opinión este problema de free rider asociado a la incertidumbre sobre cuáles serán los precios de acceso puede frenar las decisiones de inversión de los operadores privados en el despliegue de la fibra óptica.

Este freno no afecta sólo a la inversión en “last mile” sino también a la inversión en el primer tipo de infraestructura que lógicamente no es rentable si no se desarrolla la infraestructura completa. Además, la regulación facilita otro problema de free rider adicional al permitir que otro soporte la incertidumbre de averiguar cuanto están dispuestos a pagar los hogares por la mayor velocidad que otorga la fibra. Es decir, que si tengo dudas de si fibra óptica será rentable espero que otro corra el riesgo y si no hay demanda no he perdido un euro y si la hay entonces reclamo el acceso obligatorio a la infraestructura del primer operador. En resumen la regulación reduce las ventajas de ser el primero para amplificar las ventajas de mover el segundo creando un punto muerto en el que ningún operador privado construye.

Tanto la Comisión Europea como la CMT son plenamente conscientes del problema que plantea esta regulación pero ante la disyuntiva de monopolios potenciales en fibra óptica y el efecto desincentivador han optado por el segundo mal presuponiendo implícitamente que alguien construirá en cualquier caso la infraestructura. De momento no parece ser el caso (ver http://www.crisis09.es/redes/) aunque como mencionaba más arriba la crisis económica por sí misma explica la paralización de muchos proyectos. ¿Cuáles serían las alternativas? La alternativa más “liberal” hubiera sido el dejar que el mercado funcione sin imponer obligaciones de acceso. Espontáneamente podrían surgir mecanismos de cofinanciación entre los operadores para la infraestructura de “last mile” o los operadores podrán negociarán entre ellos el acceso a los edificios que cada compañía cablee. En cualquier caso parece mejor algún grado de monopolio sobre fibra óptica que un país sin fibra óptica. Otra posibilidad sería el regular claramente y sin incertidumbre los precios de acceso obligatorio dando un margen lo suficientemente amplio que justificara la inversión, aunque es cierto que es muy difícil de calcular exante cuál tendría que ser ese precio. Finalmente una opción más intervencionista que me consta es vista con buenos ojos por un experto en el tema como Juanjo Ganuza, pasaría por obtener una mayor implicación del sector público en la creación de un operador neutro que simplemente desarrollara la infraestructura sin posibilidad de comercializar el servicio al consumidor final. De esta manera se conseguiría tanto promover el desarrollo de la fibra óptica como evitar la creación de monopolios futuros en un sector clave. El inconveniente de esta opción sería el tener que financiar con dinero público algo que podría ser financiado con dinero privado en una coyuntura de recortes presupuestarios. En cualquier caso, la inversión en fibra óptica es un tema de importancia de primer orden para encontrar un nuevo modelo productivo que reactive el crecimiento económico en nuestro país. ¡No podemos dejar pasar la ola!