Estuve recientemente en Stanford para la conferencia anual de la International Society for New Institutional Economics (ISNIE ) y como es norma en los últimos tiempos detecté una gran curiosidad acerca de la situación económica en nuestro país. Hablando en concreto de la explosión regulatoria ocurrida en nuestras comunidades autónomas (ver aquí ) me cuestionaron acerca de cómo era posible que España no se beneficiara de la descentralización tal como sugiere la literatura de federalismo fiscal de segunda generación. Según esta literatura, en un país descentralizado la competencia entre las diferentes jurisdicciones tendría que limitar - en vez de promover- los excesos regulatorios que son nocivos para el crecimiento económico. En esta entrada, y disculpándome de antemano por no ser ningún experto en Economía Política, intentaré resumir brevemente la intuición del modelo de federalismo fiscal de segunda generación que se ha utilizado para explicar el éxito o fracaso en promover el crecimiento económico de algunos estados descentralizados. Al final analizo desde esta perspectiva algunas implicaciones para España.
Intuición básica de los modelos de federalismo fiscal de segunda generación
La idea - cuyo principal proponente es Barry Weingast - es muy sencilla y se basa en las intuiciones originales de autores clásicos como Tiebout, Oates y Musgrave. Una revisión de la literatura la podéis encontrar aquí. Básicamente, si se cumplen ciertas condiciones, la competencia entre las diferentes regiones debiera proveer a los gobiernos locales de fuertes incentivos fiscales para seguir políticas que generen crecimiento económico local. Los gobiernos subnacionales tenderán a realizar con más probabilidad políticas que promuevan el crecimiento económico cuanto más se beneficien del incremento en la recaudación regional que genera ese crecimiento. Esto es así porque con estos mayores ingresos tributarios, los gobernadores regionales –independientemente de su ideología- verán aliviadas sus restricciones presupuestarias y por ello podrán financiar más fácilmente cualquier política que consideren necesaria. Por el contrario, gobiernos locales que favorezcan políticas contrarias al desarrollo económico verán como rápidamente tanto trabajadores como capital se trasladarán hacia otras regiones en busca de mejores oportunidades y por ello los políticos locales perderán estimables ingresos tributarios.
Condiciones necesarias para que la competencia entre regiones promocione el crecimiento económico y ejemplos
Lógicamente hay una serie de condiciones necesarias para que esta competencia entre jurisdicciones dé los efectos deseados y verdaderamente promueva políticas que generen crecimiento económico. Por ejemplo, para que el mecanismo disciplinario de la competencia interregional efectivamente pueda tener lugar, el gobierno central ha de promover y vigilar el mercado común nacional y evitar barreras al comercio o a la movilidad entre regiones. La ausencia de instituciones que vigilen la instauración de obstáculos al mercado común puede explicar el fallo de estados descentralizados como India o Rusia que han permitido la creación de estas barreras interregionales al comercio de productos y de factores de producción.
Hay otras condiciones necesarias para que el mecanismo de competencia interregional funcione adecuadamente pero para no hacer la entrada demasiado larga remito al lector interesado a la revisión de la literatura que he aludido más arriba y me centro en una última condición. En particular, esta literatura resalta que los gobiernos locales han de afrontar las implicaciones fiscales de sus decisiones. Para ello es imprescindible que los gobiernos regionales estén verdaderamente obligados a cumplir una restricción presupuestaria (llamada “hard budget constraint”). Es decir, los gobiernos regionales deben ser conscientes que el gobierno central no los rescatará de una manera o de otra si sus gastos se disparan por encima de sus ingresos. En ausencia de tal restricción presupuestaria, los gobiernos regionales tienen incentivos para gastar por encima de sus recursos, para rescatar empresas quebradas, intervenir de manera costosa en el mercado, proveer beneficios sin límite a grupos de interés y subsidiar eternamente empresas con pérdidas. A guisa de ejemplo, el rescate sistemático de los gobiernos regionales contribuyó a la hiperinflación de Brasil en los 80 y Argentina en los 90.
Sin embargo, para que los gobiernos regionales sea responsabilicen de las implicaciones fiscales de sus decisiones, se necesita algo más que la simple ausencia de rescate por parte del gobierno central. También juega un papel crítico el mecanismo utilizado para transferir la riqueza entre regiones. En este sentido es muy ilustrativo el ejemplo de China estudiado en este artículo. Según los autores, uno de los grandes motores del crecimiento económico en este país han sido las políticas económicas llevadas a cabo por los gobiernos regionales. Los gobernadores de las provincias chinas han tenido los incentivos adecuados para desarrollar su región debido en parte al mecanismo utilizado para transferir la riqueza entre regiones. Este mecanismo ocasionaba que la mayoría de las rentas tributarias extras ocasionadas por el mayor crecimiento económico se quedarán a disposición del propio gobierno provincial. Más concretamente, el 68% de todas las provincias retienen un 100% del incremento de recaudación de impuestos locales, eso sí, una vez que la recaudación tributaria sobrepasa cierta cantidad. Como estos mecanismos de reparto de las rentas tributarias varían entre provincias y a través del tiempo, los autores del citado artículo utilizan esta variabilidad para estimar empíricamente el efecto de estos incentivos fiscales del gobierno regional sobre el desarrollo de la economía local. Los autores encuentran un efecto muy positivo de estos incentivos fiscales en las tasas de crecimiento del empleo en empresas privadas.
En contraste, Zhuravskaya halla para el caso de Rusia que cualquier incremento en la recaudación tributaria en las ciudades rusas es penalizado con una disminución de casi igual intensidad en las transferencias a la misma ciudad provenientes de los otros niveles de gobierno. Como resultado, los incentivos de los burócratas rusos para promover el crecimiento económico quedan seriamente menoscabados.
España
De la discusión anterior se deriva que para que nuestro sistema autonómico incentive a nuestros políticos regionales a desarrollar políticas que promuevan el crecimiento económico es de capital importancia que las comunidades autónomas (CCAA) tengan una restricción presupuestaria creíble y vinculante. Como esta conclusión ciertamente no es demasiado novedosa, paso a analizar las implicaciones para el sistema de financiación de las CCAA que creo tienen más jugo.
Después de la última modificación aprobada en Julio del 2009 (ver una descripción más completa del sistema aquí) en las CCAA de régimen común (todas menos Navarra y el País Vasco) el 75% de la recaudación tributaria de cada CCAA va a un fondo común denominado Fondo de Garantía, que luego se reparte entre las Comunidades Autónomas básicamente en función de la población (*). Por ejemplo, si la Comunidad Valenciana tiene alrededor de un 11.56% de la población ajustada de todas las CCAA de régimen común, eso querría decir que por cada euro extra que consiga aumentar la recaudación tributaria la Comunidad Valenciana, esta comunidad se quedará solamente con alrededor de 34 céntimos (0.25+0.75*0.1156=0.3367). Según la literatura que acabamos de discutir, este número tan bajo puede reducir los incentivos de los gobiernos autónomos a desarrollar políticas que promuevan el crecimiento económico en la comunidad valenciana y por extensión en todas las CCAA de régimen común. Por el contrario el sistema de concierto económico del País Vasco y Navarra sí que promueve los incentivos adecuados al gobierno regional para promover el crecimiento económico ya que el cupo o la aportación de estas dos CCAA se calcula como un porcentaje de los gastos del estado en las competencias estatales no asumidas por dichas CCAA y por tanto el incremento en recaudación tributaria por cualquier política que aumente el crecimiento regional pasa prácticamente íntegro a las haciendas forales .
Para acabar y para evitar malentendidos. ¿Quiere este análisis decir que hay que renunciar a la transferencia de riqueza entre regiones? ¡No necesariamente! La auténtica implicación – o al menos con la que yo personalmente me quedo- es que hay que diseñar las transferencias entre regiones de manera que redistribuyan la riqueza pero que al mismo tiempo limiten el potencial efecto negativo en los incentivos de los gobiernos regionales a promover crecimiento económico. Un sistema que permite distribuir la riqueza sin arruinar los incentivos de los gobiernos regionales se puede conseguir con un sistema de transferencias no lineales tal como hemos visto más arriba en el que se permite que el conjunto del Estado mantenga un cierto porcentaje de la renta tributaria de una región hasta un nivel determinado y a partir de ese nivel el gobierno regional mantiene para sí un porcentaje más elevado del incremento adicional. Este tipo de sistema permitiría una transferencia de las regiones con más renta a las de menos preservando los incentivos de los gobiernos regionales a promover el crecimiento económico.
(*) Es una población ajustada por una serie de parámetros como la densidad poblacional y elporcentaje de personas dependientes.