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Liberalización de las profesiones reguladas: Registradores (II de III) de Rodrigo Tena

(Continuemos el interesante artículo escrito por Rodrigo Tena. Lo hemos dividido en 3 capítulos que publicaremos consecutivamente. El capítulo 1 (publicado el viernes pasado) nos ofrece una descripción del panorama general; el 2. nos habla de la situación de los registradores; y en el 3. considera la profesión de los notarios y nos ofrece una comparativa internacional  de las profesiones reguladas. Aquí va la segunda entrega.)

Registradores, Capítulo II (de III)

Puede sorprender incluir un examen de los registradores dentro del concepto de “profesiones reguladas”, porque lo cierto es que presentan características muy específicas que le alejan su función del concepto genérico de “actividad profesional”. La principal de ellas es que no existe verdadera competencia entre los registradores. Cada uno ejerce un monopolio territorial a la hora de desempeñar su actividad de calificación e inscripción. Uno no puede elegir a qué registrador ir, sino que dependiendo del lugar donde se encuentre su finca (o del domicilio social si se trata del Registro Mercantil) debe acudir necesariamente al Registro competente y someterse a la calificación de su titular. Su actividad es la propia de los funcionarios puros, con la única salvedad de que su retribución se verifica a través de un arancel que paga el usuario.

Pensamos, por tanto, que este dato justifica su inclusión en nuestro estudio. Habría que examinar si el sistema actual es más eficiente que la posible alternativa que, en teoría, al menos, podría ser doble: (i) funcionarización completa (fusión con el catastro y gestión telemática del conjunto) y retribución con cargo a los presupuestos generales, y (ii) libre elección de registrador calificador, de tal manera que obtenida una calificación favorable por cualquier registrador elegido, el territorialmente competente se viera obligado a inscribir.

El arancel presenta la ventaja de ofrecer al registrador un incentivo para un desempeño ágil de su función. Es cierto que la falta de presión que supone la ausencia de competencia entre registradores hace que esa agilidad tampoco sea excesiva, pero si comparamos el funcionamiento del Registro con el general de las oficinas públicas en nuestro país podemos concluir que es bastante satisfactorio. La pregunta, no obstante, es si esto es un mérito del sistema arancelario o un demérito del actual estado de nuestra administración pública, porque lo que está claro es que allí donde hay dinero y una organización seria y mínimamente motivada (Agencia Tributaria y Tesorería de la Seguridad Social) el funcionamiento es igual o mejor. Por otra parte, el arancel permite que el funcionamiento ordinario y la modernización de los Registros no suponga ninguna carga para el Estado, aparte de que el convenio de reparto entre el registrador y sus empleados (60% para el registrador, 40% para los empleados) garantiza un ajuste automático de los salarios de todos los trabajadores implicados en función de la coyuntura económica. Por último, la carrera registral, con ingresos moderados al inicio y elevados al final, establece un marco de incentivos bastante adecuado para garantizar un desempeño responsable y honesto de la función, al margen de atraer para esta importante actividad a algunos de los mejores estudiantes de nuestras Facultades de Derecho.

Pero la existencia del arancel también tiene sus inconvenientes, por supuesto. Podemos citar algunos: (i) Retribuciones excesivas en algunos casos; (ii) Dificultad de controlar la sobretarifación sobre el arancel permitido, pues al no existir competencia entre registradores y en cambio sí monopolio territorial, el cliente siente una aversión natural a impugnar la minuta de quién necesariamente va a calificarle en el futuro; (iii) Sobrecontrol de las transacciones, pues el registrador tiene un incentivo natural a calificar lo más rigurosamente posible. Por muy duro que se ponga, el documento no se le va a escapar y terminará cobrando su arancel. Su incentivo, por tanto, es a incrementar el rigor de la calificación hasta reducir su riesgo de responsabilidad personal por inscribir a cero. Y en el hipotético caso de que se ponga un recurso contra su calificación y se gane, también cobra el arancel por inscribir, pese a que en este caso ya no existe responsabilidad por su parte; (iv) Lo anterior implica cierto riesgo de abuso de posición dominante, individual y corporativa. El Colegio de Registradores percibe ingresos no sólo por las cuotas de sus colegiados, sino también por Registros vacantes y solicitudes telemáticas, lo que le convierte en uno de los lobbys más ricos e influyentes de España. Realmente, si el Registro es público y los registradores funcionarios, ¿por qué esas rentas no las percibe directamente el propio Estado?

Al margen de ello tampoco se aprecia la razón por la cual este concreto servicio público deba tener un régimen especial respecto de otros. Pensemos especialmente en los jueces, a todos nos interesa que la justicia sea ágil y que la función judicial atraiga a los mejores estudiantes de España. Quizá habría que introducir medidas arancelarias en la judicatura o al menos una remuneración variable en función de objetivos, pero por el momento la diferencia no se aprecia bien. De hecho, en ningún país del mundo los registradores cobran por arancel, quizá porque el Estado considera más rentable cobrar él mismo la tasa y luego pagar a sus empleados.

No obstante, en mi opinión, dado además que lo mejor es enemigo de lo bueno, pienso que mantener el arancel es preferible a las alternativas posibles en la actualidad, siempre que se introduzcan una serie de modificaciones puntuales que eviten algunos de los inconvenientes expuestos. En primer lugar, en caso de perder un recurso el registrador no debería cobrar o debería hacerlo por un importe inferior. Ha retrasado una inscripción sin razón durante meses o años. Quizá no se le puede llegar a exigir que pague los daños ocasionados, pero no parece razonable que cobre íntegro su arancel, como si no hubiera pasado nada y pese a que ya no asume ninguna responsabilidad.

Además, sería conveniente fortalecer y extender el incipiente sistema de calificación sustitutiva existente en la actualidad. En este momento si un registrador califica negativamente cabe pedir otra calificación a un registrador sustituto. En el caso de que este último califique positivamente percibirá la mayor parte del arancel. Es un sistema interesante que está dando buenos resultados, pese a las presiones corporativas y algunas actitudes individuales, no muy edificantes. Es imprescindible ampliarlo, mejorarlo y fortalecerlo, en la línea indicada por Fernando Gomá en un interesante artículo sobre este tema.

Por último, es absolutamente fundamental atajar el gravísimo problema que plantea el sobrecontrol admitiendo el silencio positivo de la Administración en los recursos contra las calificaciones denegatorias de los registradores, de forma que se proceda a la inscripción de manera obligatoria si la Dirección General de los Registros no contesta el recurso contra la calificación negativa en un plazo razonable. No tiene sentido que un defecto nimio paralice una inscripción durante años en el Registro de la Propiedad o en el Mercantil, ya sea porque la Dirección General tarde en contestar o porque -incluso- el registrador recurra la propia decisión de su superior jerárquico. Existen ejemplos verdaderamente sangrantes, pero no vamos a convertir este post en un anecdotario. Lo que resulta perentorio reformar es que los defectos que no sean sustanciales (y son sustanciales sólo los ligados al tracto sucesivo) estén sujetos a un sistema de silencio positivo. Los poquísimos errores que podrían introducirse quedarían compensados sobradamente con la agilidad que la medida introduciría en el sistema.