(de Jose Ignacio Conde-Ruiz (@conderuiz) y Juan Rubio-Ramírez)
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (EPSF), tiene como objetivos garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. Una de las principales modificaciones fue establecer un objetivo deuda. El artículo 15 establece que el Gobierno en el primer semestre del año fijará el objetivo de deuda pública referidos a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto de Administraciones Públicas como para cada uno de sus subsectores. Dicho objetivo tiene que ser coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria establecido. Una vez establecido el objetivo de cada Administración, el Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública de cada Comunidad Autónoma.
Para valorar el cumplimiento de este objetivo para cada uno de los subsectores de las AAPP, es necesario comparar únicamente el objetivo fijado por el Gobierno en el año en curso y el volumen de deuda pública observado una vez finalizado el año. El dato de deuda pública es elaborado y publicado por el Banco de España según la metodología de Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE). En el caso de incumplimiento del objetivo de deuda, según el artículo 21 de dicha ley EPSF, la administración incumplidora formulará un plan económico-financiero que permita en un año el cumplimiento de los objetivos.
El 12 de Septiembre de 2014 el Consejo de Ministros aprobó el objetivo de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común, ver documento aquí. Como se puede ver en la cuarta columna de la tabla adjunta (que reproduce los acuerdos del Consejo de Ministros), el objetivo para el conjunto de las CCAA era del 21,1% del PIB y se fijaban objetivos distintos para cada uno de las CCAA. Pues bien, casualidades de la vida (o, ¿no?) ese mismo día el Banco de España publico los datos de deuda del II Trimestre de 2014 en base SEC. Como se puede ver en la primera columna de la tabla (que reproduce los datos del Banco de España publicados el mismo día de la aprobación de los objetivos) todas las CCAA, salvo Canarias, sobrepasaban el objetivo de deuda para 2014 (y todavía faltaba medio ejercicio!!!).
Es posible que el gobierno impusiera los objetivos consciente de que los datos de deuda en porcentaje de PIB iban a cambiar por el cambio de base de 1995 a 2010 en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC). Este cambio afecta tanto al numerador (Deuda) como al denominador (PIB). Era de esperar que la ratio se redujese simplemente por el hecho de que el PIB de 2014 en la nueva base es aproximadamente un 3% superior al PIB según la base 1995. Así, cuando el Banco de España publico los datos del II trimestre con la nueva base, la deuda del conjunto se redujo del 22,3% al 21,7% del PIB (ver aquí). Pero, como también se puede ver en la segunda columna de la tabla (que reproduce los nuevos datos), a pesar del cambio metodológico casi todas las CCAA seguían sobrepasando el objetivo.
Pero la cosa no queda ahí. El pasado 12 de diciembre, el Banco de España publicó los datos del III Trimestre de 2014. Como se puede ver en la tercera columna de tabla (que reproduce los datos del Banco de España para el III trimestre) el conjunto de las CCAA supera el objetivo de deuda en un 0,9% del PIB cuando todavía faltan 3 meses para terminar el ejercicio. Además solo tres CCAA están por debajo del objetivo: Canarias, País Vasco y Galicia.
Como hemos visto la historia es sorprendente: el gobierno impone unos limites a la deuda pública autonómica para el 2014 que la gran parte de las CCAA incumplían desde el mismo momento que se establecieron (incluso podíamos decir que se incumplían el mismo día!). Con esto no queremos decir que las CCAA sean unas caraduras o algo por el estilo. Por el contrario, creemos que, desde el primer momento, el Gobierno no se creía sus propios limites y que los impuso para cumplir con una ley que parece más para contentar a unos funcionarios en Bruselas que para ser implementada. Si los burócratas de Bruselas quieren estar seguros de que esta ley sirve para conseguir la necesitada estabilidad presupuestaria, tendrían que preocuparse de que además de aprobarse unos límites, estos fueran creíbles o implementables. Y lo mismo se puede decir de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Los detractores pueden estar tranquilos sobre las consecuencias de una ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (EPSF) que es, según parece, sólo cosmética.
Hay 8 comentarios
Estoy de acuerdo, el objetivo por sí solo de poco sirve. El debate clave en este sentido creo que es el de hasta dónde puede llegar la discrecionalidad de un gobierno y si no son mejores reglas que limiten sus posibilidades de decisión política. Establecer un límite de nada sirve si se puede incumplir sin consecuencias o se puede trasladar el déficit y la deuda de una administración a otra, según convenga.
Pero salir de una situación de fuerte endeudamiento exige credibilidad, y el diseño del camino hasta llegar a una deuda más sostenible es fundamental. El presupuesto de un ejercicio es muy dependiente del presupuesto del ejercicio anterior. Por ello, en tanto no se haya llegado a unos ciertos márgenes que hagan más sostenible la deuda, las reformas son claves, porque de ellas dependerá una parte importante de la reducción de la deuda. Pero han de ser creíbles, y para ello han de ser políticamente implementables. Un sendero que nos lleve a la estabilidad presupuestaria a través de vías con fuerte rechazo popular puede ser contraproducente, pues puede ser revertido por la vía de unas elecciones y eso le resta credibilidad desde un principio. La cercanía de las elecciones puede hacer más patente esa realidad. La limitación de las posibilidades de decisión política, debería hacerse con un consenso suficientemente amplio que aporte estabilidad y credibilidad al pacto, aunque quizá eso suponga restar algo de ambición a las medidas.
Un cordial saludo.
Lo mismo creo que puede decirse de la reforma del artículo 135 de la Constitución. En la práctica, no ha servido para cambiar gran cosa, con lo que no tienen razón ni quienes defienden aquella reforma (pues no ha servido para lo que supuestamente debía haber servido), ni quienes la critican (pues en la práctica no ha impuesto ningún límite a la "soberanía nacional").
creo que el post es muy bueno pero parece que el último Consejo de PFF y las novedades del FFF debería invitar a más reflexión ....en el medio plazo
Conviene recordar que el sector local (denostado injustamente muchas veces) presentó un superávit del 0,3% del PIB en 2012 y del 0,5% en 2014.
Saludos.
Perdón, quería decir en 2012 y 2013.
El problema es que ni el Acuerdo del Consejo de Ministros en el que se aprueben los objetivos de deuda, ni tampoco, en el informe de situación de la economía española del MINECO que lo acompaña( al menos para 2013-2016), se incluye información sobre la descomposición de la variación de la ratio deuda pública sobre el PIB prevista para los 3 ejercicios siguientes en sus factores fundamentales( saldo primario, intereses y ajuste stock-flujo). La ausencia de información obliga a plantearse hipótesis sobre cuales son los parámetros que han podido ser considerados a efectos de la fijación de los objetivos.
En mi artículo publicado en la revista crónica presupuestaria en la nota 59 se llama la atención sobre esa falta de transparencia.
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/revistas/cronica_presupuestaria/02_Diego.pdf
El análisis del cumplimiento de los objetivos de deuda debe basarse en la verificación de las estimaciones de los parámetros que fueron utilizados en su cálculo. Con ese nivel de desagregación, es más factible averiguar las causas o motivos de las desviaciones. Además, ese análisis debe realizarse a nivel del conjunto de las CCAA y no individualizado para caca una de ellas.
Saludos
Saludos
El incumplimiento de la Ley orgánica 2/2012 de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera es una constante desde su aprobación. El caso que se describe muy bien aquí es un ejemplo más. Me permito añadir que el objetivo de deuda para 2014 se aprobó por el gobierno y por las Cortes en 2013 y era del 20% (ver http://www.senado.es/web/expedientappendixblobservlet?legis=10&id1=45941&id2=1). No está previsto en la Ley que el gobierno lo pueda modificar en el transcurso del ejercicio y sin embargo lo ha modificado.
Lo mismo ocurrió en el ejercicio 2013, el objetivo de deuda conjunto de las AAPP del Acuerdo de Consejo de Ministros para 2013-2015 para ese ejercicio era del 85,8%(excluidos mecanismos de ayuda financiera europea, de financiación para el pago a proveedores de CCAA y CCLL y el FLA). Posteriormente en la actualización del Programa de Estabilidad de 2013-2016 se fijó en el 91,4% y finalmente en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de junio de 2013 se modificó dejándose en el 91,6 %.
Como bien indica Alain Cuenca, la modificación de los objetivos de deuda no esta prevista en la normativa de estabilidad , pero en los 2 años de andadura de esta regla fiscal( 2013 y 2014), estos han sido objeto de modificación al tiempo de aprobación de los objetivos de deuda del trienio siguiente.Esta claro que los objetivos de deuda no se están cumpliendo ni se van a cumplir.
La cuestión es si va a pasar algo al respecto. Pues me temo que no.El Ministerio de Hacienda, se ha reservado la competencia para analizar el cumplimiento de las reglas fiscales de los presupuestos liquidados del ejercicio anterior ( apartados 3 y 4 del artículo 17 de la LOEPSF en redacción dada por LOAIREF) , por lo que la AIREF, en principio, y salvo formulación de opinión al respecto, no entrará a valorara el cumplimiento de las reglas fiscales a nivel de presupuestos liquidados. Esto, además supone la vulneración de la Reglamentación comunitaria que exige que esa valoración se efectúe por organismos dotados de autonomía respecto a las autoridades presupuestarias nacionales.
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