¿Qué tipo de IVA se debería aplicar a una nube de golosina?

Entrada conjunta con Violeta Ruiz Almendral, Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Carlos III de Madrid.

¿Debería el tratamiento fiscal de una nube de golosina depender de su tamaño? Si una galleta es blanda y no cruje, ¿podemos decir que a efectos tributarios es un bizcocho y no una galleta? ¿Son las Pringles unas patatas fritas, o un amasijo de almidón frito en aceite? Detrás de estas preguntas ha habido controversias judiciales de millones de libras, como el caso Marshmallow (o “nube”), el caso Jaffa Cakes o el caso Pringles.

La cuestión central en todos estos casos es si los productos son merecedores de un trato fiscal favorable. Estos ejemplos dan juego para explicar conceptos en clase, pero ilustran un problema grave de diseño en el IVA: el abuso de los tipos reducidos. Dicho abuso genera problemas desde el punto de vista económico, porque causa ineficiencia y reduce la recaudación, y también desde el punto de vista jurídico, porque genera conflictividad legal. En esta entrada explicamos las razones por las que deberíamos considerar una idea impopular: la de limitar (o incluso eliminar) los tipos reducidos en el IVA para mejorar su diseño y eficacia. En una entrada posterior presentaremos alternativas para compensar la regresividad del IVA y sus efectos sobre la desigualdad de la renta.

¿Es merecida la mala fama del IVA?

El IVA es impopular porque es muy visible en las compras del día a día y porque tiene un efecto regresivo. Esto explica la abundancia de propuestas populistas, desde todo el arco ideológico, que proponen bajadas del tipo aplicable a ciertos productos con el objetivo de ayudar a tal o cual sector, o con el argumento de que es “básico” o “necesario”. 

Sin embargo, el IVA es un impuesto central en el sistema tributario español, el segundo en cuanto a recaudación (solo por detrás del IRPF). El IVA tiene muchas ventajas desde una perspectiva económica: primero, al gravar el consumo directamente, genera menos distorsiones que los impuestos que gravan el trabajo, el ahorro o el comercio internacional. Segundo, su diseño es neutral respecto a la estructura productiva: el impuesto se traslada (repercute) en las ventas a la vez que se deduce (soporta) en las compras, lo que permite mantener la eficiencia productiva. Tercero, tiene una capacidad de generar recaudación muy considerable porque su diseño dificulta su elusión, especialmente en las transacciones entre empresas (aunque ello no siempre evita estructuras de fraude, como el “fraude carrusel”).

Aparte de todos estos argumentos, el IVA tiene una ventaja adicional sobre otros impuestos como el IRPF o el IS: recae sobre el consumidor final, sea o no residente en España y con independencia de la procedencia de sus rentas. Permite así gravar la capacidad económica de aquellos que usan los servicios públicos e infraestructuras pero de otro modo no contribuirían a financiarlos, como es el caso de los turistas (un colectivo nada desdeñable para nuestra economía) o quienes usan dinero negro. Los narcos no pagan IRPF, pero sí pagan IVA cuando van de compras.

¿Cómo se determina qué bienes y servicios tienen un tipo reducido de IVA?

El IVA está armonizado en la Unión Europea, lo que significa que los estados miembros tienen la obligación de legislarlo de acuerdo con las reglas establecidas en la Directiva del IVA, con cierto margen. En España se aplican tres tipos impositivos: uno general del 21%, el reducido (10%) y el superreducido (4%).

En teoría, la diferencia de tipos debe basarse en lo esencial o “básico” que sea un determinado producto. El problema es que esto exige regular de forma detallada qué productos se gravan a un tipo o a otro, lo que genera no pocas incoherencias. Por ejemplo, en España se aplica el tipo del 10% para bebidas y productos alimenticios en general, salvo el alcohol y las bebidas azucaradas, que se gravan al 21%. Pero como a la vez se aplica un tipo reducido del 10% a la hostelería, la misma cerveza se grava al 10% si se consume en un bar y al 21% si se compra en una tienda.

El (ab)uso de los tipos reducidos es una idea cara y poco efectiva

Suele afirmarse que los tipos reducidos son necesarios para atenuar la regresividad del IVA. La teoría es que, dado que los productos de primera necesidad representan una mayor proporción del consumo de los hogares de rentas bajas, una reducción de su tipo impositivo beneficia especialmente a estos hogares. En la práctica, el uso generalizado de estos tipos restringe las ventajas teóricas del IVA. Primero, porque distorsiona la neutralidad del impuesto, al no aplicarse el mismo tipo a todos los insumos. Segundo, incrementa el coste de cumplimiento para los sujetos pasivos, especialmente las PYMEs al tratarse en buena medida de un coste fijo (Libro Blanco 2022). Tercero, supone una gran merma de recaudación. En el caso de España, la AIReF (2020) estima un coste recaudatorio de 17.800 millones de euros anuales (casi el 1,5% del PIB). Esto explica que España tenga uno de los tipos implícitos al IVA más bajos de la Unión Europea (Comisión Europea, 2022).

Pero lo peor es que el uso de los tipos reducidos ni siquiera contribuye de forma significativa a hacer el IVA menos regresivo, como muestra el siguiente gráfico. El IVA es regresivo respecto a la renta, ya que su gravamen supone un 15,4% de la renta de los hogares con menores ingresos y solo un 3,9% de la renta de aquellos con mayores ingresos. Sin embargo, el tipo efectivo del IVA sobre el consumo es aproximadamente del 13% para todos los niveles de renta. Esto indica que los hogares de rentas altas y bajas se benefician en igual proporción de la existencia de los tipos reducidos. Los ricos también comen pan.

Fuente: López Laborda, Marín González y Onrubia (2018), a partir de datos de la encuesta de presupuestos familiares (EPF) y de la encuesta de condiciones de vida (ECV).

Si se aplicara un tipo único de IVA a todos los productos, el tipo medio efectivo sobre el consumo sería igual para todos los niveles de renta. Si este tipo único general se mantuviera en el 21%, obviamente la carga impositiva subiría para todos los hogares. Pero, dado que la eliminación de los tipos reducidos aumentaría la recaudación, habría un amplio margen para reducir el tipo impositivo general. Las estimaciones contenidas en el Libro Blanco (2022, p. 150-162) indican que el tipo impositivo que haría esta reforma neutral en términos de recaudación sería el 15,4%. Por las razones expuestas, la aplicación de este tipo a todos los bienes y servicios apenas modificaría el impacto distributivo del IVA (con la importante salvedad de que estas estimaciones no incorporan los efectos de posibles cambios en el comportamiento de los consumidores).

Volviendo al coste presupuestario de los tipos reducidos, el hecho de que los hogares de renta alta consumen mucho más (en euros) que los de renta baja, la mayor parte de la rebaja fiscal beneficia a los primeros. Según el análisis realizado por la AIReF (2020) en el contexto del Spending Review, más del 60% del coste recaudatorio de los tipos reducidos beneficia a los hogares de las cuatro decilas superiores de renta (el 40% más rico).

Fuente: AIReF (2020), usando datos de la encuesta de presupuestos familiares (EPF) y de declaraciones del IRPF.

El uso de los tipos reducidos ni siquiera es una medida eficaz para abaratar productos. Contrariamente a lo que prometen quienes proponen extender los tipos reducidos a otros bienes o servicios, las bajadas de tipos no se trasladan a los precios en la misma medida que las subidas (ver el estudio de Benzarti et al. 2020, del que ya hablamos en esta entrada). A la misma conclusión llega la evidencia preliminar sobre la bajada del IVA a los productos sanitarios femeninos en el Reino Unido, que no reducen el precio sino que incrementan los márgenes empresariales (como concluye este trabajo sobre el “tampon tax”). Algo similar ocurrió en España con la reducción del IVA a las entradas de cine (según este análisis del IEF en 2020).

Por último, el abuso de los tipos reducidos, además de contribuir a la mayor litigiosidad, lanza el perverso mensaje de que el IVA general se paga solo por los productos “especiales”, mientras que los “básicos” deben ser de pago reducido. Esto es contrario a la finalidad de un impuesto pensado y diseñado para gravar todo el consumo.

El gran reto:­ ¿Cómo y cuándo acometer la reforma del IVA?

Ciertamente, el paso a un tipo único de IVA tendría que ser un proceso gradual, en el que se midieran y compensaran los efectos del incremento de regresividad que se produciría. Adicionalmente, con el escenario actual de presión alcista sobre los precios, debería valorarse el momento idóneo para realizar este tipo de reforma. A estas cuestiones dedicaremos otra entrada en este blog.

Lo más urgente es mejorar el debate sobre este impuesto, utilizando los mejores datos disponibles y entendiendo adecuadamente cuál es su posición dentro de un sistema tributario. El debate tiene que partir de la premisa de que ninguna figura tributaria puede, por sí misma, cumplir el ideal de justicia tributaria que demanda el art. 31.1 de la Constitución española. Precisamente por ello, ese artículo se refiere a un “sistema” tributario, esto es, al conjunto de impuestos y partidas de gasto público.

 

Disclaimer: Violeta Ruiz Almendral formó parte del Comité de personas expertas que elaboraron el Libro Blanco sobre la reforma tributaria (Libro Blanco, 2022).

Hay 3 comentarios
  • El impuesto a la renta es progresivo, pero poco útil para reducir la inequidad. El agujero grande está en los impuestos a las empresas.

    Ya hemos visto que varias celebridades del mundo no pagan impuestos a la renta, porque sus riquezas están en las empresas que posseen y a través ee las que realizan sus actividades económicas.

    Es demasiado fácil hacer dibujos contables para declarar que no hubo ganancias.

    • Hola Naburu,
      Gracias por el comentario. No estoy muy de acuerdo en que el IRPF sea poco útil para reducir la inequidad. Creo que en buena parte sí lo hace, pero obviamente podría hacer más si fuéramos a un modelo en el que el tipo impositivo es negativo para las rentas más bajas (esto implicaría que hagan la declaración anual, lo cual sería un cambio importante en la gestión del impuesto).

      Es cierto que la imposición a las empresas tiene muchos agujeros y supone un gran problema para el sistema tributario y para su efecto redistributivo. Esta es una de las razones por las que cada vez hay más expertos en tributación (e instituciones como el FMI, OCDE) que apoyan el uso de impuestos sobre el patrimonio para cerrar ese agujero del sistema por la parte alta de la distribución.

  • Estoy muy de acuerdo con el enfoque general del artículo en dos temas: la idoneidad del IVA como impuesto eficiente y justo (por encima de los impuestos directos) y la relevancia de la discusión sobre los tipos impositivos.
    Sin embargo, lamento discrepar en la propuesta de tipo único (o convergencia de tipos).
    La convergencia podía tener sentido cuando los tipos eran más bajos y la deuda pública menos preocupante, pero hoy en día ni la ciudadanía aceptaría la subida del reducido (en los bienes de primera necesidad) ni el erario público se podría permitir la reducción del general. Creo que el enfoque adecuado pasaría más bien por cubrir lagunas importantes, como la de la economía sumergida, y una revisión selectiva de tipos (por ejemplo, pensemos que España es el único país europeo donde un gintonic en un bar de copas paga IVA reducido, pero de eso no habla nadie porque políticamente no es sexy).
    De hecho, la subida del tipo reducido de los alimentos previsiblemente aumentaría la economía sumergida. E incluso las ayudas sociales compensatorias que se pudieran implementar incentivarían una segunda ronda de ennegrecimiento, ya con el doble objetivo de evitar el impuesto y captar la subvención.

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