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La evasión fiscal internacional y los impuestos a las multinacionales

Ayer se presentó en Madrid el Informe sobre la Evasión Fiscal Global, elaborado por el EU Tax Observatory (una institución creada por el Parlamento Europeo en 2021 y liderada por el economista Gabriel Zucman, de quien ya les hablé hace unos meses). Este informe recopila los resultados de cientos de trabajos de investigación realizados en los últimos 15 años para documentar los esfuerzos de las empresas multinacionales y de los grandes patrimonios por minimizar sus obligaciones tributarias. El informe trae buenas y malas noticias: en la última década ha habido varios avances importantes en cooperación internacional en esta materia, pero estas reformas corren el riesgo de diluirse por algunas excepciones que se han introducido.

Lo bueno: El intercambio de información bancaria funciona

Empecemos con las buenas noticias: el intercambio de información bancaria está funcionando. Hace una década, el propio Zucman publicó un artículo académico (Zucman 2013) en el que estimaba que un patrimonio equivalente al 8% del PIB mundial estaba oculto en paraísos fiscales con el objetivo de evadir impuestos. Un factor clave para la proliferación de esta práctica era la protección del secreto bancario en Suiza. El gobierno de Estados Unidos decidió tomar medidas y, a través de la ley FATCA (foreign account tax compliance act), comenzó a exigir a todos los bancos extranjeros que reportasen anualmente los activos financieros mantenidos por ciudadanos estadounidenses, bajo amenaza de sanciones. Varias decenas de países se adhirieron a esta iniciativa en 2014, siguiendo el Common Reporting Standard (CRS) que desarrolló la OCDE por encargo del G-20. Estas medidas han logrado en buena parte su objetivo: aunque la riqueza depositada en paraísos fiscales sigue siendo alrededor del 10% del PIB mundial, ahora se estima que solamente el 25-30% de esta riqueza no está declarada a las autoridades tributarias competentes (ver el Gráfico 1). El problema es que, dado que el CRS solo obliga a los bancos a reportar los activos financieros, los súper ricos ahora están invirtiendo en el mercado inmobiliario de los paraísos fiscales para ocultar su riqueza.

Gráfico 1: Riqueza depositada en paraísos fiscales (% del PIB mundial)

Nota: la línea azul representa la riqueza total depositada en paraísos fiscales, y la línea naranja la parte de dicha riqueza que no está declarada a las autoridades tributarias.

El tipo mínimo del 15% sobre beneficios: el diablo está en los detalles

Otro avance notable fue el acuerdo alcanzado en 2021 para aplicar un tipo mínimo del 15% sobre los beneficios de las empresas multinacionales. Este acuerdo, que ha sido ratificado ya por más de 140 países, representa un avance histórico en cuanto a las negociaciones internacionales sobre impuestos, ya que nunca se había logrado un consenso sobre tipos impositivos. Sin embargo, las negociaciones técnicas en el seno de la OCDE han dado lugar a la incorporación de varias exenciones que restan efectividad a la medida: por un lado, se excluyen del cálculo parte de los beneficios si la empresa multinacional tiene algo de actividad real (“economic substance”) en el paraíso fiscal. También se excluyen los beneficios fiscales que se puedan aplicar las empresas, por ejemplo los relacionados con actividades de I+D. Estas medidas incentivan la traslación de actividad económica real a los paraísos fiscales (no solo el traslado de beneficios "en papel"), además de abrir una puerta para que se reduzca la carga tributaria a través de créditos fiscales.

El Gráfico 2 muestra las estimaciones de recaudación, como porcentaje de la recaudación global del impuesto de sociedades, bajo distintos escenarios. Si el tipo mínimo fuese del 20%, se recaudaría un 16,7% más que actualmente. El mero hecho de haber rebajado ese tipo al 15% ya reduce la recaudación adicional al 9%. Las exenciones mencionadas hacen menguar todavía más la recaudación, que quedaría en apenas un 5% adicional a lo que se recauda actualmente. Se dice en inglés que "el diablo está en los detalles", y la imposición internacional es un campo muy complejo en el que cualquier detalle en la regulación puede originar un agujero por el que se escapan los ingresos tributarios.

Gráfico 2: Estimación de la recaudación adicional por el tipo mínimo sobre beneficios

Lo malo: los sistemas tributarios son regresivos en la parte superior

El área donde no se han producido avances es la imposición a los grandes patrimonios. Un análisis detallado de los sistemas tributarios de EEUU, Francia y Países Bajos muestra que en los tres países los milmillonarios (“billionaires” en inglés) se enfrentan a tipo medio efectivo-- considerando todos los impuestos sobre la renta, el consumo y la riqueza--menor que las clases medias (Gráfico 3). Esto se debe, como ya explicamos en esta otra entrada, a que gran parte de la renta de los más ricos no se considera renta gravable en el año en curso, principalmente las ganancias de capital no realizadas. Esta anomalía hace que se incumpla un principio básico de la inmensa mayoría de sistemas tributarios: que el sistema debe ser progresivo, para que contribuyan más aquellos con una mayor capacidad económica.

Gráfico 3: Tipo medio efectivo por percentiles de renta

Las propuestas: un tipo mínimo sin exenciones y un impuesto global sobre la riqueza

¿Qué proponen los investigadores del EU Tax Observatory como soluciones a estas limitaciones del sistema tributario internacional? En primer lugar, proponen que el tipo mínimo sobre los beneficios de las multinacionales sea más alto, del 20% o 25%, y que se eliminen todas las exenciones propuestas hasta ahora. Esto multiplicaría la recaudación adicional por tres, y la recaudación se podría dedicar a sufragar inversiones para hacer frente al cambio climático. Pero su propuesta más ambiciosa es un impuesto mínimo del 2% sobre la riqueza, aplicable a los más de 3.000 milmillonarios existentes a nivel mundial. La idea es que se descuenten, de ese 2%, los impuestos ya pagados sobre la renta y la riqueza en el país de residencia cada individuo. La implementación de este impuesto implicaría un grado de coordinación entre países no visto hasta ahora. Además, la tendencia en las últimas dos décadas ha sido la opuesta, ya que muchos países han eliminado los impuestos sobre la riqueza (en la OCDE, todos excepto Noruega, Suiza y España). Parece, por lo tanto, poco probable que este impuesto se aplique a corto plazo. Sin embargo, los autores del informe argumentan que los votantes, al menos en EEUU, parecen estar mayoritariamente a favor cuando se les pregunta en las encuestas. ¿Se producirá un giro respecto a esta medida en los próximos años? La respuesta es incierta, pero no subestimen la potencia del mensaje que envían Zucman y su equipo: si la desigualdad sigue creciendo y los votantes perciben que el sistema tributario es injusto, votarán a quién haga falta hasta que el sistema se cambie.

Recomiendo a los lectores interesados en estos temas que lean el informe completo (de apenas 90 páginas) para tener una visión más detallada sobre los datos y las propuestas resumidas en esta entrada.