Bajo el seudónimo Juan de Mercado, que –como saben nuestros lectores– representa a un conjunto de colaboradores, hoy se trata de la neutralidad en las redes.
¿Se deberían tratar a todos los “bits de un modo igual en las redes”, impedir cualquier tipo de trato diferenciado según se trate de un tráfico procedente de una aplicación o servicio u otro?
Internet es esencialmente el conjunto de redes interconectadas que utilizan el protocolo TCP/IP para la transmisión de datos punto- a –punto. El protocolo IP en las redes ha sido adoptado masivamente en todo el mundo con mucha rapidez y esto ha generado unas inmensas externalidades de red. Todo servicio o comunicación se puede transmitir y enviar a cualquier terminal, ordenador o teléfono inteligente, con independencia de la red que lo transporte y de su propietario.
Un modo útil de entender la interacción que ocurre en el mercado de Internet, donde se encuentran distintos tipos de agentes a la vez, es pensando en un mercado de dos lados (two-sided), (para una introducción, ver aquí). De una parte tenemos los que desarrollan aplicaciones, contenidos o servicios y de otra, los usuarios de estos servicios y contenidos. Y entre los dos lados, tenemos al operador de la red, el que provee el acceso a Internet al resto. Este agente es crucial y debe tener en cuenta un conjunto de interacciones y condicionantes a la hora de decidir a quién carga con la factura y qué precio fijar para cada tipo de actor. Hay externalidades entre ambos lados y éstas pueden verse afectadas por los precios que ponga el agente intermedio-o plataforma-. La competencia en un lado, el de los innovadores de aplicaciones o los ofertantes de servicios, puede verse afectada si se les impone un precio por el uso más intenso que previsiblemente van a hacer los usuarios de las redes al hacer uso de esas aplicaciones.
Todo usuario paga por su conexión a Internet. También las empresas o desarrolladores que utilizan la red y necesitan de una conexión con alta capacidad, pagan a los proveedores de acceso por el servicio. A este lado del mercado que afecta a la relación entre el operador y el consumidor final o usuario, la legislación en la UE y EEUU ha impuesto ya unas obligaciones de transparencia y de garantía de acceso a cualquier aplicación o contenido que luego veremos. Lo que algunos operadores de telecomunicaciones han planteado es : y ¿por qué no pagan también al operador de acceso que ha contratado cada consumidor por proporcionar los contenidos o servicios al usuario aquellos que ofrecen servicios y además ganan dinero con ello? Y se refieren con esto al otro lado del mercado, al conjunto de desarrolladores de servicios o aplicaciones (pensemos en google, whatsapp, netflix o cualquier empresa que utilice Internet para vender su servicios).
Estos agentes ya pagan por su conexión, que seguramente será de alta capacidad, pero lo que algunos operadores de red han planteado es que paguen también por el mayor uso que los consumidores o usuarios finales de esas aplicaciones- el otro lado del mercado- hacen de la red. Los argumentos utilizados son variados. Uno de ellos es que son precisamente estos ofertantes de aplicaciones y servicios los que hacen que los usuarios demanden más y más volúmenes de tráfico. Las redes pueden llegar a la congestión, lo cual implicará reducir- con algún mecanismo de gestión de tráfico- el flujo de bits por segundo a un tipo o a todos los tipos de usuarios de Internet.
Se puede decir que la relación entre los desarrolladores de servicios y aplicaciones y los operadores de telecomunicaciones es a veces de amor (complementariedad) y, a veces, de odio (sustituibilidad).
Es claro que la demanda de servicios o de aplicaciones hace aumentar la demanda de tráfico, sí, pero también empuja la demanda de conexiones de banda ancha, y además beneficia a la demanda de conexiones de mayores velocidades. Y el servicio de acceso a Internet lo ofrece el propietario de la red. Las demandas de unos y otros son complementarias. Esta complementariedad es clara si miramos el crecimiento que la banda ancha en movilidad que está teniendo en los últimos años.
También es cierto que la demanda de tráfico aumenta, y mucho. Según datos de CISCO el tráfico IP aumentará por un factor de cuatro en el periodo 2010- 2015, inducido en especial por la demanda de video bajo demanda, televisión en streaming y cine en alta definición. Esta evolución supone sin duda una presión a los operadores de telecomunicaciones que deben acometer importantes despliegues de nuevas redes que posibiliten las muy altas velocidades (más de 30 Mbps) y los aumentos de tráfico asociados. Para ello es necesario o bien mejorar las redes existentes, que en España los operadores de cable lo han hecho ya, o bien desplegar nuevas redes de fibra hasta el hogar (o cerca del hogar), FTTx, o bien redes nuevas inalámbricas, como LTE, que es la cuarta generación en redes móviles (a este conjunto de tecnologías se les denomina redes de nueva generación, NGN). Estas mejoras implican una inversión muy considerable. La cuestión es quién participa en el pago por estas nuevas redes además del consumidor final.
Dada la demanda de tráficos y de conexiones que hay, en el caso que unos operadores no encuentren incentivos al despliegue de nuevas redes, no puede ser que otros agentes nuevos sí los encuentren y acometan las inversiones ellos mismos? De hecho Google y otros proveedores de contenidos dedican una importante suma de dinero a la instalación de redes superpuestas a Internet (redes de Distribución de Contenidos, CDNs) que se localizan más cerca de sus grandes centros de demanda de tráficos para hacer que los servicios lleguen más rápido.
El control de la “última milla”, o tramo de red que une algún nodo (ya cerca del usuario) de la red con el consumidor está bajo el control del propietario de la red. ¿Pueden los operadores en este último tramo de la red restringir las aplicaciones, tráficos o usos de la red que hagan los usuarios finales? ¿Podrían de este modo excluir a ofertantes de servicios de Internet? ¿Va en su interés hacerlo?
Los que defienden la neutralidad inciden en el principio de “todo bit debe ser tratado por igual” en la red, rechazando tratos diferenciados dependiendo de la aplicación que genere el tráfico, del usuario o del terminal. Rechazan, en su versión más estricta, cualquier discriminación que pueda haber de velocidad o tratamiento de los Mbits cuando hay problemas de congestión o en cualquier otra circunstancia. Este debate se inició en EEUU hace una década, ha evolucionado mucho y creo interesante presentar aquí alguna evidencia que hay de lo que ocurre en Europa sobre cómo tratan los operadores los tráficos y qué medidas a nivel de regulación hay y puede haber. Creo que con transparencia en los contratos y en los modos de hacer de los operadores, con cierta supervisión de lo que se hace y con buena competencia en el mercado se puede garantizar una Internet de cada vez mayor calidad, donde cualquiera pueda hacer uso de la aplicación, contenidos o servicio que quiera y además podamos seguir disfrutando de las impresionantes innovaciones que nos llegan a través de la red de redes.
¿Qué ocurre hoy con las prácticas?
El BEREC (consejo que agrupa a todos los reguladores independientes de las telecomunicaciones en la UE) junto con la Comisión Europea hicieron un estudio interesante en 2012 (ver aquí- Documento 2-). A través de encuestas directas a casi 400 operadores de telecomunicaciones tanto de red fija como de red móvil de Europa aportaron una fotografía de las prácticas que seguían en 2012 en lo que respecta a gestión del tráfico. En el estudio se encontraron importantes diferencias entre operadores de redes fijas y los de redes móviles.
Los operadores móviles aplican data caps (límites al volumen- no al tipo- de tráfico descargable) de un modo bastante generalizado. Pero estos límites se aplican en la mayor parte de los casos de un modo agnóstico a la aplicación que los demande y suponen una forma de discriminación de precios de segundo grado ya que todos los operadores ofrecen todo un abanico de tarifas, cada una con un volumen de tráfico permitido de descarga al mes diferente. En principio, no pretenden discriminar el uso de unas aplicaciones o servicios en concreto, tan solo limitan el volumen total de Mbits que un consumidor contrata. Este tipo de práctica no veo por qué debe ser un problema. De hecho consigue todo lo que una buena discriminación de precios en contextos de competencia efectiva suele conseguir: que un mayor número de consumidores puedan acceder a un plan adaptado a su consumo esperado.
Lo interesante del estudio era ver si los operadores en verdad limitan el acceso a aplicaciones específicas que demandan grandes volúmenes de tráficos que, básicamente son aplicaciones para compartir archivos (P2P) o de voz sobre banda ancha (voIP). Y lo que se extrae del estudio es que el 18% los operadores de redes fijas a nivel europeo declaró imponer restricciones al uso de aplicaciones de intercambio de archivos, P2P, avisando, eso sí, en los contratos al usuario (no se vio ningún caso para las ofertas activas en España). La mayoría no ponía restricción alguna. En cuanto a la voz sobre banda ancha, voIP- como Skype, Whatsapp o similares- prácticamente no había operadores de red fija que la restringieran.
Los operadores móviles limitan más, avisando también por lo general en los contratos de estas posibles restricciones. Hay que decir que las redes móviles hoy por hoy no soportan ni de lejos el volumen de datos que pueden transmitir las redes fijas. Los usuarios comparten una misma celda móvil, con lo que la calidad que recibe un usuario depende del número de usuarios en la misma celda utilizando la red. Las técnicas de gestión del tráfico para evitar congestiones son más frecuentes y también necesarias en estas redes. Uno de cada tres operadores de red móvil declaró introducir restricciones al uso de P2P, aplicación poco utilizada en movilidad estrictamente, aunque sí más utilizada cuando el acceso móvil es sustituto del acceso fijo. La legislación en la UE obliga a comunicar al usuario este tipo de restricciones que puedan ocurrir, y esto ocurre de modo muy generalizado. Lo que se observó también es que operadores que introducían estas restricciones en los contratos, después no las implementaban, esto es, no restringían de hecho este tipo de tráfico. Para la voIP el número de operadores móviles que la restringían era mayor.
No hay nada de malo en exigir que si un usuario quiere hacer uso de voIP para ello deba contratar una tarifa que incluya datos (acceso a Internet) en su terminal móvil. El servicio de voIP exige de hecho utilizar la conexión de datos. Lo que sí es más extraño es bloquear el uso de voIP, o sea, no permitirlo en absoluto. Esto no parece ajustarse a la libertad del usuario de poder elegir la aplicación o uso de su elección establecida en la Directiva Europea mencionada.
Una gran mayoría de operadores declararon utilizar técnicas de gestión de tráfico con el fin de evitar congestiones, garantizar la seguridad de las redes y evitar el spam. Lo importante de las gestiones de tráfico es que no supongan una discriminación indebida o deriven en comportamientos anti competitivos, y para ello lo mejor es que sean agnósticas a la aplicación u origen del tráfico. Este es el principio que se sigue en una red de Internet best effort.
¿Y qué dice el marco legal?
Es útil saber lo que a nivel de principios legales existe hoy en la UE sobre la neutralidad de red. A pesar de que se está a la espera de una recomendación de la UE al respecto (se publicara en la segunda parte 2013), hay ya principios establecidos y claros que ayudan. El primero es que la conectividad punto- a- punto debe ser garantizada por cualquier operador de red. Este principio es básico en la legislación de telecomunicaciones desde que se liberalizo el sector en Europa en 1997. Se ha utilizado para obligar a cualquier operador a dar interconexión a todos los demás, y se puede utilizar para obligar a un proveedor de acceso a internet que asegure la conectividad de cualquier aplicación o servicio (siempre que sea legal).
Otra Directiva establece que los “reguladores promoverán la capacidad de los usuarios finales para acceder o distribuir información, aplicaciones o servicios de su elección”. O sea, que siempre que se trate de contenidos legales, la función objetivo de los reguladores es clara: garantizar que el usuario puede hacer uso de la aplicación que él o ella elija y en principio no estarían justificados bloqueos a contenidos o aplicaciones.
Sobre transparencia hay reglas también ya establecidas. En la Directiva de Servicio Universal se dice que los contratos deberán informar sobre las limitaciones de acceso o de uso de aplicaciones que los operadores de red puedan provocar, y también sobre las técnicas de gestión de tráfico que éstos hagan y sus efectos sobre la calidad del servicio. Los reguladores, si detectan que los proveedores de acceso no son lo suficientemente transparente, pueden imponer la obligación de publicar en sus páginas web esta información e incluso, llegado el caso, imponer una calidad mínima a los servicios para prevenir la degradación de los tráficos en las redes. Esta última alternativa es drástica y podría tener sentido en un contexto específico donde los operadores ofrecieran muchos servicios con priorización (con garantías estrictas de calidad) y pudieran con ello afectar significativamente a la Internet que todos usamos, la que se basa en best effort.
Estas son reglas que existen y que afectan a todo tipo de proveedores de acceso a Internet. Pero además tenemos normas que afectan a aquellos que tengan poder de mercado y puedan llegar a abusar del mismo. Para estos tenemos la legislación de defensa de la competencia, así como las directivas y regulación ex ante orientada a controlar situaciones de poder de mercado y prevenir su explotación.
Similares principios se dan en EEUU, donde el regulador, la FCC, ha establecido tres principios: 1) las redes fijas no podrán bloquear el tráfico alguno, 2) los proveedores del servicio deberán dar transparencia en los contratos a las prácticas de gestión de tráfico que realicen y deberán dar información sobre parámetros de funcionamiento de sus redes, y 3) no se permite la discriminación no razonable en las gestiones de tráfico de Internet.
¿Y como funcionan estas reglas en Europa?
De cara al consumidor final las reglas de transparencia en los contratos se implementan de un modo generalizado, aunque en verdad es difícil saber a veces lo que transparencia implica exactamente. Se observa que es práctica común avisar en el contrato de las restricciones al uso o acceso específicas, en especial del bloqueo al acceso a ciertas aplicaciones. No son tantos los países u operadores que publican medidas de calidad del servicio de un modo abierto y transparente en sus páginas web. Hay un problema con estas mediciones, por ejemplo de la velocidad de la conexión de un usuario, ya que existen metodologías diferentes y multitud de detalles a controlar en este tipo de pruebas que pueden hacer que los resultados varíen mucho de contexto a contexto. En esta dirección se debería avanzar.
¿Cuál es el modo de promover la neutralidad?
La estrategia que se sigue en general en la UE es doble: por un lado promover la competencia en la banda ancha con la idea de que cuantos más operadores en competencia sostenible haya, más fácil será que el consumidor encuentre la tarifa con los atributos que desee. Por otra parte, los reguladores de la UE promueven la transparencia en los contratos y en las gestiones de los tráficos de los operadores. Estas dos fuerzas (competencia y transparencia) pueden ser, por si solas, suficientes para conseguir una amplia elección y sin restricciones para el consumidor.
Lo que hemos visto en los últimos años hace pensar que los motivos que puedan tener los propietarios de la red de “última milla” para discriminar negativamente el tráfico procedente de los que ofrecen aplicaciones o servicios sobre la red, no parecen ser muy frecuentes. En la práctica no se ha observado una degradación del servicio en términos globales, más bien al contrario. Año tras año tenemos ofertas con mayores velocidades best effort, mayor número de servicios y a precios algo menores. Es verdad que hay practicas de bloqueos en redes móviles, aunque difícil decir que sean generalizadas y muy probablemente la evolución del propio mercado (con la implantación de las redes LTE/4G) y la competencia entre operadores harán que estas restricciones desaparezcan. Lo que sí se observa es una variedad de tarifas muy amplia, unas permiten y otras no, el acceso a ciertos servicios como P2P y voIP. Y también se observa una clara práctica de avisar en los contratos al consumidor final de las restricciones posibles a las que se va a enfrentar de tal modo que pueda hacer una elección bien informada. Internet hasta ahora está funcionando con el principio de best effort.
Si emergieran problemas de competencia, que es la principal preocupación, los reguladores independientes de las telecomunicaciones tienen instrumentos a su alcance para corregir bien ex ante -mediante imposición de obligaciones simétricas (a todos)-, bien a los que ostenten posiciones de dominio, para corregir las posibles deficiencias. Y siempre tenemos la política de defensa de la competencia.
En España se puede avanzar en transparencia. Se da en los servicios de comunicaciones electrónicas ofrecidos en España unos de los niveles de quejas por parte de los usuarios más altos de toda la UE, tanto en lo concerniente a la información suministrada por los proveedores del servicio como por fallos en la facturación, en la calidad que percibe el usuario, como por la atención al cliente final. Sería útil disponer de terceros agentes independientes que midieran la calidad de los servicios que recibe el usuario final de modo periódico o incluso aplicaciones certificadas a disposición del propio consumidor.
Mayor transparencia también sería deseable sobre las prácticas de gestión de tráficos que utilizan los operadores. Lo más eficaz sería que la misma institución que vigila por el correcto funcionamiento de la competencia, el regulador independiente, fuera el que monitorizara también la evolución de los parámetros de calidad ofrecidos por los operadores, sus gestiones de tráfico y sus acuerdos mayoristas ya que la principal preocupación existente sobre neutralidad tiene que ver con posibles prácticas no competitivas. Los mecanismos de control ex ante más importantes que proporciona la regulación Europea, como la promoción de la competencia y de la transparencia, son los dos instrumentos básicos a vigilar en el tiempo.