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De qué (no) hablamos cuando hablamos de progresividad fiscal (II)

La primera entrega de esta entrada se puede resumir en dos ideas: i) la tarifa del IRPF en España es mucho más progresiva de lo que la mayoría de la gente parece creer y ii) es posible alcanzar el nivel óptimo de progresividad impositiva simplemente combinando un tipo único sobre la renta con un mínimo exento elevado. Esta segunda parte abunda en la opinión de que en nuestro país estamos lejos de dicho nivel óptimo, recordando que la progresividad del IRPF recae casi exclusivamente sobre los salarios y que, con todas las distorsiones que genera sobre las decisiones de ahorro y de oferta de trabajo de los hogares, el conjunto de impuestos y prestaciones sociales en España no tiene una incidencia muy elevada en la redistribución de la renta.

Trampas en el solitario: progresividad impositiva ilusoria

Ante una solución tan simple como la que sugiere el análisis económico para alcanzar un nivel óptimo de progresividad impositiva, esta se instrumenta en nuestro país de una manera compleja y poco transparente. Primero, para adecuar el gravamen del impuesto a las circunstancias personales y a la capacidad económica del contribuyente, se articulan un elevado número de desgravaciones y reducciones en la cuota del IRPF que dependen, entre otras cosas, de su situación familiar y de algunas decisiones de inversión, como son las desgravaciones fiscales por compra de vivienda o por aportaciones a planes de pensiones. (Estas últimas hacen posible reducir la cuota anual del IRPF entre 4.500 y 4.900 euros, simplemente por realizar una llamada de teléfono al banco a finales de diciembre y transferir 10.000 euros de una cuenta a otra, pero solo a los contribuyentes de renta y riqueza líquida elevadas).

La elección de circunstancias que tengan incidencia fiscal resulta bastante arbitraria, ya que siempre se pueden aducir argumentos, más o menos peregrinos, para incluir unas u otras. Por ejemplo, Oscar Wilde, probablemente sesgado por su orientación sexual, opinaba que “los varones solteros deberían pagar impuestos mucho más elevados, porque no es justo que unos hombres sean mucho más felices que otros”. Aplicando la misma lógica, se podría proponer, entre otras cosas, que los hinchas del equipo de fútbol que gane la Liga también pagaran impuestos más elevados y que, además, dichos impuestos fueran progresivos en función del número de campeonatos ganados. Ironías y obsesiones personales aparte, el caso es que, mediante la introducción de desgravaciones y deducciones fiscales, los gestores de la política económica tienen la oportunidad de dar rienda suelta a uno de sus vicios más evidentes, que es el considerar su labor como la de una sastrería a medida. Así, en aras de conceptos etéreos, tales como “equidad horizontal impositiva” o “capacidad económica del contribuyente", se introducen variaciones de la tarifa impositiva para acomodar casos particulares en función de su rentabilidad electoral. Por cierto, este vicio también se practica en otros ámbitos de la política económica, como, por ejemplo, en relación con la regulación de la contratación laboral. Y claro, al final, con tantos trajes a medida, no se sabe quiénes acaban pagándolos.

En segundo lugar, las rentas procedentes de actividades profesionales y empresariales reciben, en la práctica, un tratamiento fiscal más favorable que los salarios. A través de métodos de estimación “objetiva” y otras lagunas en el diseño y en la gestión tributaria, una buena parte de estas rentas no son gravadas con la misma intensidad. Así, en 2009 hubo 16,75 millones de declarantes por rendimientos del trabajo asalariado, con un importe medio declarado de 19.359 euros, representando el 88,7% del total de la base imponible general. Sin embargo, los declarantes por rendimientos de actividades económicas (profesionales y empresariales) fueron 3,013 millones, con un importe medio declarado de 8.275 euros, lo que supuso solo un 6,8% del total de dicha base imponible. Si esos fueran los rendimientos de actividades profesionales y empresariales en España, es que definitivamente somos un país muy poco profesional y emprendedor, en cantidad y en calidad.

El hecho claro es que la imposición directa en España recae, sobre todo, sobre los asalariados de rentas medias y altas, que no son necesariamente los que más rentas generan ni los que tienen más riqueza. En esta situación, instaurar un tipo único impositivo, partir de un tramo de renta exento elevado, junto con la aplicación efectiva de un gravamen similar sobre los rendimientos de actividades profesionales y empresariales, mejoraría la eficiencia y la equidad de nuestro sistema impositivo. Y si estas mejoras no se consideran de “izquierdas”, es que los que dicen serlo en este país han perdido el norte (y siguiendo la recomendación del spot publicitario de moda en este verano, quizá necesiten una temporada de vacaciones en el “sur” para poder verlo). En cualquier caso, tampoco resulta probable que sea un Gobierno del PP el que impulse este tipo de reforma del IRPF.

La fotografía al completo: gasto público social y progresividad fiscal

Para evaluar el grado de progresividad fiscal de las actuaciones públicas, no es suficiente tener en cuenta solo los impuestos. Un instrumento muy potente para redistribuir consumo es el gasto público social, es decir, las transferencias públicas y la provisión de servicios públicos. Si dicho gasto se dirige fundamentalmente a los hogares con menores niveles de renta, el conjunto de actuaciones públicas puede ser muy redistributivo, aún con un sistema tributario neutral. Por el contrario, con impuestos directos distorsionantes e ilusoriamente progresivos y un gasto público social más igualitariamente distribuido, el resultado final puede ser peor, tanto en términos de eficiencia como de equidad.

¿Cómo de redistributivo es el sistema fiscal español considerado en su conjunto, es decir, incluyendo impuestos y prestaciones sociales? La respuesta es que no lo es mucho. Uno de los proyectos de investigación más ambiciosos del Instituto de Estudios Fiscales (IEF) es el desarrollo de un modelo de microsimulación de impuestos y prestaciones sociales que permita evaluar el impacto de las políticas públicas sobre la tasa de pobreza, la desigualdad, los incentivos y el gasto público. Con ello, el IEF colabora en un proyecto europeo (EUROMOD: Tax-benefit microsimulation model for the European Union) que pretende realizar tales evaluaciones de forma más o menos homogénea para todos los países de la UE-27. A este respecto, un resumen de los principales resultados obtenidos hasta la fecha en relación con el impacto distributivo de impuestos y prestaciones sociales en estos países se puede consultar en este documento. Con respecto a España, destacan tres hechos fundamentales: i) el bajo peso de las prestaciones sociales condicionadas a las rentas del hogar entre los hogares del decil más bajo de la distribución de la renta (Cuadro 2), ii) el elevado peso de las prestaciones sociales que reciben los hogares del decil más alto de la distribución de la renta (Cuadro 3) y, en definitiva, iii) la escasa reducción de la desigualdad de renta derivada del conjunto de impuestos y prestaciones sociales (Cuadro 4). En efecto, en España el índice de Gini asociado a la distribución de la renta pasa de 0,467, para las rentas de los hogares antes de impuestos y prestaciones sociales, a 0,305, para las rentas de los hogares después de impuestos y prestaciones sociales, es decir, disminuye en un 34,7%, mientras que en el promedio del resto de países dicha reducción es de casi 7 puntos porcentuales más.

Mirando al futuro (con pavor)

Jean Baptiste Colbert, estadista francés del siglo XVII, decía que “el arte de la tributación consiste en desplumar al ganso para obtener la mayor cantidad de plumas con el menor número posible de graznidos”. Además, los gestores de la Hacienda Pública también deberían tener siempre presente que los impuestos son, sobre todo, para recaudar recursos, no tanto para redistribuir renta, mientras que, para redistribuir renta, y no tanto para recaudar votos, está el gasto público social.

Estas premisas son las que justifican las medidas de reforma de nuestro sistema tributario enunciadas al principio de esta entrada: “…subir, otra vez, el IVA y otros impuestos especiales (alcohol, tabaco, carburantes), reducir la progresividad de la imposición sobre las rentas del trabajo, elevar la presión fiscal sobre las rentas del capital y de actividades profesionales y empresariales, e introducir mecanismos de elegibilidad y de copago en programas de gasto público, de manera que este se dirija mayor medida hacia aquellos que más lo necesitan y, así, aumente su capacidad redistributiva”. Si se aplicaran, mejoraría considerablemente la eficiencia y el impacto redistributivo de los impuestos y de las prestaciones sociales en nuestro país, tarea especialmente necesaria y urgente en la actual coyuntura de crisis de la deuda soberana.

Sin embargo, ninguno de los dos partidos políticos mayoritarios está por la labor. El que, según las encuestas, ganará las próximas elecciones, ha anunciado una “gran reforma fiscal” que bajará los impuestos a los “emprendedores” (que no deben ser esos profesionales y autónomos que tan pocos ingresos declaran en la actualidad), pero, sin embargo, en lo que se refiere a medidas impositivas concretas, la única que ha adelantado es la ocurrencia de recuperar, con carácter universal, la desgravación fiscal por compra de vivienda. Y en cuanto al otro partido político mayoritario,…sin noticas de Gurb.