“España necesita intensificar sus políticas activas de empleo y mejorar su diseño.” Recomendaciones de esta índole aparecen cada vez con más frecuencia en los informes de los organismos internacionales y, personalmente, he pronunciado esta frase en más de una ocasión. Los motivos son claros. Tanto el paro juvenil como el paro de larga duración siguen en niveles históricos y las políticas activas de empleo (PAE) deberían servir para aliviar la situación de las personas más afectadas. ¿Pero estas políticas funcionan realmente?
La evidencia empírica revisitada
El debate sobre la eficacia de las PAE tiene una larga historia y no sirven actos de fe. Los que pedimos un esfuerzo adicional en materia de PAE debemos aportar evidencia empírica sólida sobre el impacto causal de estas políticas. Esta evidencia debe demostrar su utilidad para aliviar los problemas de las victimas de la crisis en una situación de altísimo desempleo. En una entrada de 2013 ya ofrecimos un breve repaso de la evidencia disponible, basándonos en un estudio de Card, Kluve y Weber (CKW). El estudio en cuestión realizaba un meta-análisis de la evidencia extraída en cerca de 100 artículos académicos con evaluaciones de impacto de distintos programas de PAE en todo el mundo.
Los resultados no eran muy alentadores. En el corto plazo (hasta un año después del tratamiento), solo el 40% de los programas considerados había generado un impacto positivo sobre la tasa deempleo y/o las ganancias de los participantes. Y en el largo plazo (pasados los tres años desde el tratamiento), esta cifra aumentaba solo hasta el 53%. Sin embargo, el estudio de CKW no incluía el período de la crisis - la muestra de los estudios considerados fue recopilada en 2007.
Afortunadamente, los mismos autores acaban de publicar otro estudio que actualiza sus resultados y que incluye todos las evaluaciones de impacto publicadas entre 2007 y 2014. Este aspecto es relevante porque las características de los participantes son muy distintas en épocas de recesión y de bonanza. En épocas de bonanza los (pocos) parados de larga duración suelen ser personas con problemas crónicos de empleabilidad. Al contrario, en crisis como la actual el paro de larga duración afecta a muchos trabajadores con un perfil mucho menos desfavorable que podrían reinsertarse o ser reinsertado en el empleo con ayudas adecuadas. Además, el nivel de desempleo puede influir directamente en los resultados de las PAE. Cuando el nivel de desempleo es bajo, los participantes suelen sufrir poca competencia por parte del resto de los parados, lo que tiende a favorece el tránsito hacia el empleo. Al contrario, con un alto nivel de desempleo, las ayudas pueden tener poco efecto porque las empresas pueden elegir entre un mayor número de candidatos desempleados para ocupar sus vacantes.
El nuevo análisis considera los resultados de casi 200 estudios con más de 850 estimaciones de impacto sobre varios colectivos de trabajadores para cinco tipos de PAE diferentes en plazos de entre uno y tres años. Los autores utilizan la muestra completa para analizar como las características de los programas y de los participantes afectan a la probabilidad de un impacto positivo y para una muestra más pequeña los autores también ofrecen una estimación del tamaño del impacto (el aumento en la tasa de empleo del grupo de tratamiento dividido por la desviación típica del empleo en el grupo de control). Además las especificaciones más completas incluyen controles por la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de desempleo durante el período de los tratamientos.
Los autores resumen sus resultados llamativos en cuatro puntos:
- El impacto medio aumenta con el tiempo. En el corto plazo (hasta 1 año) los efectos son casi nulos o significativos, pero en el medio (1-2 años) y largo plazo (más de 2 años) el impacto medio es positivo y altamente significativo llegando a un valor máximo de 0,2 desviaciones típicas en los estudios que miden el impacto de las PAE sobre la probabilidad de empleo.
- El perfil de los impactos a corto, medio y largo plazo depende del tipo de PAE. La orientación y las sanciones por el incumplimiento del deber de buscar empleo ofrecen un impacto relativamente alto en el corto plazo, mientas que los incentivos para la contratación en el sector privado (bonificaciones) y la formación ofrecen impactos menores en el corto plazo y mayores en el medio y largo plazo. Al contrario, los programas de empleo público ofrecen un impacto insignificante o incluso negativo para todos los plazos.
- El impacto medio de las PAE varía sistemáticamente en función de las características de los participantes. Dos de los grupos con los mayores impactos son mujeres y parados de larga duración, mientras que las PAE dirigidas a jóvenes y mayores ofrecen impactos relativamente pequeños. Además, hay determinadas políticas que funcionan mejor para ciertos grupos. Por ejemplo, en el caso de los parados de larga duración se obtiene el mayor impacto con programas de formación o bonificaciones, mientras que la orientación y sanciones no ofrecen efectos positivos significativos.
- Los programas de PAE tienen mayores impactos en períodos de poco crecimiento y altas tasas de desempleo
Los dos primeros resultados son comparables con los resultados del estudio anterior de CKW (para el período previo al año 2007). Al contrario, los últimos dos resultados son nuevos y de gran relevancia porque indican que las PAE han sido particularmente efectivas en el caso de los parados de larga duración y además en condiciones adversas como las que atraviesa España actualmente.
Como siempre, es importante hacer una lectura correcta de los resultados. El estudio no implica que haya un efecto causal unívoco entre el nivel de desempleo y el impacto medio de PAE. Simplemente se observan mayores impactos en épocas de elevado desempleo una vez que se controla por un conjunto amplio de características observables de los programas y sus participantes. Puede haber otras características no observables que varíen sistemáticamente con el ciclo, como en el cuidado de la selección de los candidatos y las ayudas, y que generan el aumento en el impacto de las PAE en situaciones adversas. De la misma manera no sería correcto concluir que haya una relación causal unívoca entre la duración del desempleo y la eficacia de las PAE. Sin embargo, los nuevos resultados de CKW sí indican un claro potencial de las PAE. Sí se diseñan bien estas políticas pueden ayudar a aliviar los problemas de algunos de los grupos más afectados por la crisis.