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Ley de Cambio Climático y nuestra imagen en el espejo

Antonia Díaz @AntoniaDiazRod, Gustavo Marrero @gmarrero1972 y Luis Puch @lpuchg

Dice Bolaño (en 2666, Ed. Anagrama) que “la historia no tiene momentos determinantes, sino que es una proliferación de instantes, de brevedades que compiten entre sí en monstruosidad”. Algo así nos parece que debería ocurrir con las políticas para luchar contra el cambio climático. O, al menos, esa es una de las lecturas que se pueden extraer de nuestro trabajo más reciente: “CO2 Emissions and Energy Technologies in Western Europe” (BMPD-2021). En este artículo analizamos conjuntamente la macroeconomía, las emisiones de CO2, y la combinación de energías fósiles y renovables en la oferta energética primaria (el mix primario). Lo hacemos para la muestra de países europeos que tecnológicamente más se parecen al nuestro (Western Europe 16: los 24 países bajo esta etiqueta menos los siete pequeños y Turquía), y para los últimos 40 años. El principal resultado es que la actividad económica por si sola (el crecimiento del PIB), no es la variable que explica los aumentos de las emisiones de CO2 en Europa. No. La variable que más explica los aumentos de las emisiones de CO2 en Europa es el crecimiento económico cuando a la vez la intensidad energética es elevada. Medimos la intensidad energética (la inversa de la eficiencia energética) como la ratio de energía primaria consumida (en Toneladas de Petróleo Equivalente) sobre PIB (en Dólares de EE.UU. corregidos por Paridad de Poder de Compra—es decir, a precios internacionales). El resultado al que nos referimos es relativamente técnico y es una implicación de las estimaciones de panel dinámico con efectos fijos que discutimos en el artículo (pags. 17 a 25), junto a varios contrafactuales.

La interpretación del resultado anterior es, por tanto, que la actividad económica es importante para entender el crecimiento de las emisiones de CO2 en economías en las que las expansiones a lo largo del ciclo económico se sostienen sobre sectores intensivos en energía. Un caso paradigmático de este patrón es el de la economía española, como hemos discutido ya hace algún tiempo aquí, y en nuestros posts anteriores, aquí, y más aún aquí. ¿En qué medida la nueva Ley de Cambio Climático tiene en cuenta esta evidencia a la que nos estamos refiriendo? ¿Debe ser la dimensión cíclica de la economía en el medio plazo un elemento importante en la definición de la política ambiental a largo plazo? Es decir, ¿importan las acciones a corto y medio plazo para las tendencias de largo plazo de reducción de emisiones? Nosotros creemos que mucho. Vamos a verlo.

Tendencias representativas en los últimos años

En los posts anteriores nos hemos referido asiduamente a la Identidad de Kaya (hay versión sectorial). Consiste en descomponer las emisiones en varios componentes dictados por la teoría:

La identidad de Kaya es la guía para la especificación econométrica que vamos buscando, y que implementamos en el artículo. El punto de partida, sin embargo, es la observación de la relación entre emisiones de CO2 per capita y crecimiento económico (PIB per capita), para los distintos países de la muestra que consideramos: Western Europe 16 (WE16). Encontramos básicamente dos patrones representativos como resume el Gráfico 1. Por un lado, el patrón que corresponde al caso de Alemania. En este caso, de manera evidente, las emisiones de CO2 per cápita y el crecimiento económico se mueven en distinto sentido a lo largo de los últimos 40 años. En la literatura este fenómeno se conoce como decoupling. En este caso, además en términos absolutos (relativo sería que simplemente el crecimiento económico es relativamente mayor que el de las emisiones de CO2). Por el contrario, el caso de España es el caso opuesto. Para España la sincronía en los movimientos del PIB per cápita y de las emisiones de CO2 es enorme.

Gráfico 1. Índices de emisiones de CO2 por habitante y de GDP por habitante (1994=1): España frente a Alemania. Fuente: Barrera, Marrero, Puch y Díaz (2021).

En el artículo (Ver Figs. B1) caracterizamos que con un patrón similar al de Alemania en esta dimensión (el caso de decoupling) podemos describir además a Bélgica, Francia, Holanda, Reino Unido, Suecia y Suiza. Sin sorpresas. En total, siete de los WE16. Con más o menos intensidad de asincronía en cada caso, y eso sí, alguno especialmente dependiente para su “éxito” del outsourcing de sus emisiones de CO2 en los últimos años (ese es otro paper). Luego está Francia y el peso de la energía nuclear en su mix primario (¿es mal modelo?). Por el contrario, en el mismo caso de España (es decir, crecer contaminando) están claramente Austria, Grecia, Italia y Portugal, y en menor medida, Dinamarca, Finlandia y Noruega. Las razones de detalle en cada caso, distintas. Un asunto más o menos investigado en otros sitios. Finalmente, Irlanda también en este segundo grupo, si no fuera por su boom de crecimiento desde mediados de los 90s (crecimiento con bastante soporte de dumping fiscal).

¿Podemos diseñar la acción climática en Europa al margen de esta observación básica? ¿Podemos trasladar el modelo ambiental de los países del norte que se comportan como Alemania en esta dimensión, al caso español? ¿Podemos hacer política climática sin atacar esta limitación estructural fundamental a la que se enfrenta la economía? Creemos que no. Sin embargo:

La nueva Ley de cambio climático

La Ley de Cambio Climático y Transición Energética pasará por el Senado en los próximos días tras un largo periodo de discusión y su aprobación en Comisión Sectorial (que no en el Pleno) del Congreso. El mensaje de largo plazo no ha cambiado: neutralidad climática en 2050. Lo que cambia es el énfasis en los objetivos intermedios, que está bien. El mensaje más destacado es el compromiso de reducir las emisiones un 23% en 2030 respecto a los niveles de 1990. Algunos critican que es un objetivo poco ambicioso: ¿la reducción debería haber sido del 50%? (Discutir sobre objetivos en vez de sobre medidas: un rollo). Sin embargo, el Gráfico 1 muestra que los niveles de 1990 en España (en la buena métrica, la per cápita) no están lejos de los actuales. Concretamente, la cifra de entonces (normalizada al año 1994 en el gráfico), es la media de los datos de 2018 (algo por encima) y 2019 (un poco por debajo). Una reducción del 23% respecto a los niveles previos a la pandemia significa situarnos en niveles no vistos en los últimos 40 años y, por ejemplo, más de la mitad por debajo de los niveles de máximos alcanzados entre 2002 y 2007. ¿Es esto posible? No lo parece, y no desde luego si la economía española crece, como todos esperamos, en la salida de la crisis de la Covid-19. La razón: salvo un cambio estructural espectacular, la economía española crecerá sostenida por el tirón de sectores intensivos en energía. Mucho tendrían que cambiar las cosas para que esto no vuelva a ser así en la salida de esta crisis. Se ha anunciado que el 40% de los fondos europeos para la recuperación irán a la transición ecológica: ¿será suficiente?

El segundo titular es sin duda el impulso a las renovables. Aspiramos a ser 100% renovables en 2050. El problema a corto plazo es que no tenemos evidencia, no ya en España sino a nivel europeo, que los aumentos en la participación de las energías renovables en el mix energético, al menos tal y como se han observado hasta ahora en algunos países de nuestro entorno, supongan efectos realmente significativos en la elasticidad de las emisiones de CO2 a la actividad económica (la relación representada en el Gráfico 1 cuando se describe en tasas de crecimiento). El Gráfico 2, extraído también de nuestro artículo, sugiere, por un lado, que el aumento de la participación de las renovables en el mix energético primario tiene un efecto significativo en la reducción de las emisiones de CO2 (panel derecho del gráfico–nótese que la base de datos de la IEA sólo registra cambios discretos). La cuestión es si los aumentos en la intensidad energética tienen un efecto que prevalece sobre el anterior como sugiere el panel izquierdo del gráfico.

Gráfico 2. Emisiones de CO2 frente a Intensidad Energética y a los cambios en la participación de renovables en el mix primario: pool WE16, 1980-2019. Fuente: Barrera, Marrero, Puch y Díaz (2021).

Lo que obtenemos del análisis de panel es que la elasticidad CO2-PIB a corto plazo (es decir, en media en la dimensión temporal) depende crucialmente de los niveles de intensidad energética. Sin embargo, el efecto de los cambios en la participación de las renovables en el mix primario sobre dicha elasticidad es muy moderado. De hecho, encontramos que la elasticidad CO2-PIB puede llegar a multiplicarse por cinco para los países con niveles de intensidad energética mas altos. Estas diferencias podrían precisamente ayudar a entender la alta elasticidad que se observa cuando comparamos países (elasticidad de largo plazo en la sección cruzada), y en particular, que la convergencia que observamos en las emisiones sea condicional (cada país está tendiendo a niveles de CO2 por habitante diferentes). Todo apunta a que ambos aspectos responden en gran medida a las diferentes dinámicas para la intensidad energética que observamos en los distintos países europeos.

El resto de titulares de la Ley: veto a hidrocarburos y uranio, movilidad eléctrica con el horizonte de 2050 (¡inevitablemente!), adaptación progresiva frente a los potenciales efectos del cambio climático en las zonas de costa, etc, parece menor a los efectos que nos preocupan. Porque, ¿qué nos preocupa? Lo que nos preocupa como hemos indicado al principio es reducir sustancialmente la intensidad energética de la economía española. Esto pasa, en primer lugar, sí, por reducir el input fósil del propio sector eléctrico que, en general, es aún mayoritariamente gasístico, y salvo por las buenas olas de generación eólica. Pasa sobre todo por modificar seriamente nuestra dependencia del transporte de mercancías por carretera a la vez que mucho del urbanismo de las ciudades (las zonas de bajas emisiones son sólo una pieza del puzzle ambiental urbano). Por tanto, movilidad eléctrica renovable, sí, pero actuando decididamente sobre los (malos) hábitos y usos del transporte. No es fácil.

Por supuesto, hay otros sectores implicados (para mal), pero los problemas de eficiencia energética en agricultura, industria, comercio y turismo, o en edificios, entre otros, quedan aún lejos de las dos patologías estrella de la economía española en este ámbito: sector eléctrico y sector transporte. La Ley propone la reducción del consumo de energía primaria en un 39,5% para mejorar la eficiencia en 2030. ¡Bravo! Los resultados de nuestra investigación sugieren que si hay una dimensión en la que no deberíamos fallar, es en ésta. Por supuesto, esta dimensión se ataca mediante la adopción de tecnología verde, cada vez más competitiva, sí, pero seguramente aún lejos de sus estándares de largo plazo. Es por esto que, además, como ya hemos discutido antes en el blog (¡hace ya dos años!), la mejor vía para que dicho ataque no resulte en efectos rebote es el impulso a los impuestos al carbono, con contrapesos adecuados (carbon dividends) para quien se encuentre en una posición más débil al afrontarlos. Este instrumento es el que convertiría la política climática en una proliferación de instantes como decíamos al principio, en lugar de una sucesión de declaraciones de intenciones como ahora parece. Y, aún así, instantes seguramente monstruosos. Veamos cómo:

¿Qué mas hacer?

Se ha criticado la imposición al carbono porque la soporta el que la asume, claro, y se benefician los que no. Nuestra impresión es que esta crítica soslaya al menos dos aspectos fundamentales. El primero, que el éxito de la política significará que la base del impuesto desaparece. El segundo, la medida en la que en el proceso estaremos apoyando a los que adoptan tecnologías limpias frente a los negacionistas climáticos irredentos (aunque por las dudas, no estarán de mas los ajustes en frontera de emisiones importadas). Además, nuestra evidencia apunta a la necesidad de una convergencia regional en intensidades energéticas. Se trataría de una convergencia condicional (de nuevo), en el sentido de que cada economía WE16 convergería a su propio nivel de intensidad energética atendiendo a sus parámetros estructurales a la vez que a sus compromisos ambientales de largo plazo. Este sería un marco muy favorable para alcanzar acuerdos climáticos duraderos y mitigar el famoso hold-up problem: la tendencia a adoptar compromisos ambientales antes de generar las condiciones para la realización de las inversiones necesarias para cumplirlos.

A nuestro entender, la Ley de Cambio Climático establece correctamente los objetivos de largo plazo pero no establece los mecanismos de corto plazo que den los incentivos adecuados a los agentes económicos. El objetivo debe ser que los agentes económicos vayan sustituyendo tecnologías sucias por tecnologías verdes al ritmo que permita alcanzar la reducción de emisiones a la que nos hemos comprometido. Esto, además, debe hacerse de forma que aproveche el impulso de la propia actividad económica. A corto plazo no podemos permitirnos restar crecimiento a los sectores más cíclicos del país, que son los que tiran del resto de la economía. Esto quiere decir que los impuestos al carbono deben ser cíclicos, como ya se desprende de Díaz y Puch (2019), y para lo que aportamos evidencia adicional en este BMPD-2021. Pensemos, por ejemplo, en el caso del impuesto al diésel. Este es un impuesto que afecta, principalmente al sector de transporte, y al agrícola en menor medida. Nuestro mensaje es que además de la necesidad de invertir primero en la infraestructura que facilite la transición a las energías limpias, el impuesto debería ser cíclico: hacerse patente en la medida que aumente la actividad económica, no en la crisis. Por la misma razón, las subvenciones para adoptar tecnologías limpias deberían ser cíclicas. Quizás contracíclicas si lo óptimo es adoptar un criterio schumpeteriano, pero esto sin duda requiere más investigación. Y es que puede ser, por el contrario, que la complementariedad estratégica de inmovilistas climáticos frente a early adopters de tecnologías limpias cuando las cosas van bien sea el mecanismo que convenga primar.