de Antonia Díaz y Luis Puch
En estos días hemos sabido que el Gobierno ha propuesto un abanico de medidas fiscales que tienen por objetivo aumentar la recaudación en la próxima legislatura. No sorprende, porque como indica un informe reciente (p. 38) de la Comisión Europea, no hay margen en España para subir el gasto si no sube los impuestos. Las medidas fiscales escogidas se han justificado en gran parte por las razones habituales de equidad vertical. Sin embargo, esta vez se han apuntado otros dos objetivos: incentivar la llamada transición ecológica, e intentar redistribuir las rentas de monopolio que vienen obteniendo los gigantes tecnológicos y otras corporaciones en la nueva economía.
Puesto que el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD) es un impuesto estatal cuya capacidad normativa está cedida a las Comunidades Autónomas desde 1996 (¡qué casualidad!), cabe preguntarse si algún cambio en este impuesto entrará en la lista de actuaciones fiscales después de las elecciones autonómicas. En la campaña de las elecciones generales hemos asistido a un importante debate en el público en general y en las instancias políticas acerca de la conveniencia del ISD. El debate no es solo – o no debe ser— si mantener el ISD o no, sino llegar a un consenso sobre su diseño e implementación. Es un debate que se extiende a otros países de nuestro entorno, y también entre los académicos y los estudiosos (ver aquí), y que ya ha estado presente en este blog con anterioridad (aquí y aquí, entre otros).
En este post queremos reflexionar sobre la conveniencia (o no) de mantener el ISD y, de ser así, apuntar algunas guías para su buen diseño. Para ello, hoy presentamos algunos antecedentes y un poco de la teoría que nos es más próxima al respecto, y por eso el (I), y dejamos la práctica, y la propuesta de algunas posibilidades de futuro, para la parte (II) del post.
Los Antecedentes
¿Por qué gravar las herencias? Cualquier sistema impositivo grava las ganancias de capital obtenidas por la enajenación de un bien (es decir, ¡el flujo!: la variación en el valor del patrimonio personal). Por tanto, por un principio de justicia horizontal corresponde gravar los incrementos patrimoniales debidos a una herencia o donación. Algunos sistemas impositivos (pocos; sólo España y Francia en la UE, y excepcionalmente) gravan también el patrimonio (el stock directamente), pero en este asunto hay menos controversia entre los estudiosos: si se grava el stock, la motivación no será la justicia horizontal, sino más bien por un fin recaudatorio, de incentivos (penalizar el capital no productivo frente al capital productivo), o directamente de lucha contra la desigualdad.
El principio de justicia horizontal en el ISD se justifica porque, si bien es cierto que el vínculo entre donante y receptor puede ser muy grande (o no), es claro que no son la misma persona, independientemente de la importancia que asignemos en nuestro análisis al altruismo intergeneracional. En este sentido, la Teoría de Imposición Óptima nos dice que debemos gravar las rentas o riqueza de la manera que menos interfiera en las decisiones económicas individuales de los agentes. Es mejor gravar las fuentes de riqueza con una respuesta menos elástica al impuesto. Por eso gravamos, por ejemplo, el tabaco: la adicción de los fumadores hace que su demanda responda poco al precio de una cajetilla de tabaco. De paso, además, se lucha contra la externalidad que producen los fumadores. Algo similar aplica a la demanda inelástica de combustibles para el transporte. El impuesto al diesel, tan de actualidad estos días, distorsiona menos si lo soportan sólo los particulares, a la vez que se justifica por lo que se ha venido en llamar “la transición ecológica.”
De ahí que los defensores del ISD aduzcan que es de los que menos desaniman la oferta de trabajo y el ahorro, a la vez que fomenta la igualdad de oportunidades. En estos términos, sería uno de los impuestos más justos que podemos considerar. Sin embargo, sus detractores arguyen que sí puede desanimar la oferta de trabajo y la acumulación de ahorro “para la posteridad” de los donantes. En el asunto de la posteridad, sin embargo, conviene tener presente que la incertidumbre acerca de cuánto vamos a vivir es un factor importante para el ahorro. Cabe preguntarse si el aumento en el promedio de vida, resultado de los avances en medicina y en los estándares de salud, harán este factor cada vez menos importante a nivel agregado, reduciendo las herencias, entre otras cosas también, por los costes de la dependencia asociada a la vejez.
Uno de los argumentos que dan los detractores del ISD para pedir su abolición es que recauda muy poco, por lo que conviene aclarar desde el principio que al hablar del ISD estamos hablando de un impuesto con una capacidad recaudatoria en España muy limitada. El Ministerio de Hacienda publica estadísticas de recaudación de todos los impuestos. La Figura 1 muestra el PIB per cápita en España y la recaudación del impuesto como porcentaje del PIB agregado. Por ejemplo, en 2007 el PIB per cápita fueron casi 24.000€ y la recaudación llegó casi al 0,27% del PIB. Un porcentaje irrelevante en el agregado, puesto que en ese mismo año los ingresos tributarios alcanzaron el 36.4% del PIB. Durante el periodo 2006-16 la recaudación anual (sumada la de todas las CC.AA.) nunca ha superado el 0,27%; algo más de dos mil millones de euros y siempre es mayor que el 0.19%. Se trata por supuesto de un periodo convulso, por lo que si seguimos la secuencia de años en el gráfico veremos que después de un recorrido de caída y recuperación que nos lleva de 2009 a 2015, hemos llegado a 2016, algo por debajo aún de donde estuvimos en 2007-08.
Figura 1. Evolución de la recaudación total ISD en % PIB España 2006-2016, frente a PIB per cápita
Con estos antecedentes, las cuestiones clave sobre las que deberíamos arrojar luz son i) por qué se dejan herencias, y ii) qué determina la elasticidad de las herencias a los impuestos.
La Teoría: ¿Por qué se dejan herencias, y cómo responden al impuesto?
Dejamos herencias por altruismo: para garantizar el bienestar de nuestros hijos; o, al contrario, por egoísmo: para asegurarnos sus cuidados en nuestra vejez. También dejamos herencias por accidente como hemos dicho arriba, ya que en general, no planeamos el momento de nuestra muerte. Por último, está la tradición atávica de rentistas de la tierra e inmobiliarios, a los que se les inculca que no hicieron nada para construir el patrimonio del que reciben rentas, y que, por tanto, sólo pueden transferirlo y no disponer de él. Para entender cómo las herencias responden a los impuestos tenemos que acudir a las teorías (dinámicas, por supuesto) de las que disponemos para cada motivo.
Bajo altruismo perfecto (“modelo de Ramsey”) y oferta de trabajo inelástica, Chamley (1986) y Judd (1985), muestran que lo deseable es no gravar las herencias, puesto que lo óptimo es no poner impuestos a los factores acumulables cuando los agentes invierten lo socialmente deseable. Por el contrario, con vida finita y ausencia de altruismo (“modelo de Generaciones Solapadas, OG”) los agentes pueden invertir más de lo socialmente deseable. En ese caso, poner impuestos al capital puede ser óptimo [véase Conesa, Kitao y Kruger (2009)]. Esto se debe a que es mejor no gravar demasiado las rentas de trabajo, que son más sensibles a los impuestos (ya que quienes trabajan tienen un mayor horizonte temporal) que las rentas de capital, cuyos propietarios, en media, tienen una edad más avanzada. Entre estos dos paradigmas tenemos un mundo intermedio con altruismo imperfecto (no se ama al prójimo como a sí mismo, que es la condición necesaria para que agentes de vida finita se comporten como dinastías de Ramsey). Dependiendo del grado de altruismo, estaremos más cerca de Ramsey o de OG y por tanto, la prescripción pública será diferente.
¿Qué evidencia tenemos sobre el grado de altruismo existente? O dicho de otro modo: ¿Cuánto del ahorro de las familias tiene como objetivo dejar una herencia? De acuerdo a los modelos de transferencias inter-vivos, los padres deberían dejar una herencia mayor a los hijos más necesitados. La evidencia sin embargo muestra que las herencias suelen ser igualitarias, y el grado de altruismo no se estima muy importante en los datos (véase Kopczuk 2010 y Kopczuk and Lupton 2007 para un buen resumen de la literatura). En un célebre artículo, Altonji, Hayashi y Kotlikoff (1997) estiman que de cada dólar transferido como donación inter-vivos, se produce una transferencia de vuelta de hijos a padres de 13 céntimos, en vez del dólar que nos diría la teoría. En conclusión: altruismo, haberlo, haylo, y mayor que egoísmo, diríamos, pero no parece que en la magnitud necesaria como para declarar abolido el impuesto de sucesiones como sugeriría el modelo de Ramsey, que resulta simplista en este tema.
Más aún; (de nuevo Altonji y coautores), el motivo transacción –la herencia como pago de los cuidados en la vejez--- es importante también y de similar magnitud, caso en el cual la herencia es un pago por servicios que ocurren al margen del mercado y, por tanto, hecho gravable. En cuanto al puro accidente (es decir, a que no podemos prever toda contingencia con la que nos enfrentamos y, en particular, nuestra propia muerte), ahorramos por motivo precaución, y la literatura, desde Aiyagari (1994), nos dice que ahorramos más de lo que es socialmente deseable. La intuición es que si todas las herencias fueran accidentales y se ahorrara sólo por precaución, gravarlas al 100% no afectaría en nada el comportamiento ahorrador de las familias.
Alternativamente, si atendemos a la Teoría de Imposición Óptima basada en principios de Mirrlees los resultados pueden llegar a ser muy dispares. Recordemos que la Teoría de Mirrlees busca reconciliar los principios de solidaridad (expresados como la función de bienestar social que se desee maximizar), con no distorsionar los incentivos a trabajar y ahorrar, a la vez que se minimiza el problema de falta de información sobre las características de los sujetos fiscales. Hay respuestas de todo tipo dependiendo del tipo de entorno económico estudiado. Según Golosov, Kocherlakota y Tsyvinski (2003) hay que gravar las rentas de capital y, por tanto, las herencias, mientras que Fahri y Werning (2010) muestran que hay que incentivar las herencias aunque a una tasa decreciente en la riqueza del donante: algo que sugiere vincular el ISD al IRPF y al Impuesto de Sociedades en la línea que luego apuntamos como posibilidades en la parte II.
En resumen: la Teoría de la Imposición Óptima nos da muy poca guía acerca de cómo debemos proceder en la práctica. Lo único que podemos afirmar es que la defensa de eliminar el impuesto sobre las herencias (y sobre las rentas de capital) se basa en teorías muy superadas. La pregunta es, entonces, cuánto y cómo debemos gravar. Además, la Teoría de la Imposición Óptima parece ignorar, hasta la fecha, que el capital físico no es el único acumulable. El rendimiento del capital humano es la renta laboral. Por tanto, un país que grave a una tasa mayor el capital humano que el físico estará desincentivando el esfuerzo en educación. Por ejemplo, según García-Miralles, Guner y Ramos (2019), el tipo marginal máximo que gravaba las rentas del capital financiero en Madrid en 2015 era del 23,5 por ciento (sumando parte estatal y autonómica), mientras que el tipo marginal máximo de la base imponible general (rentas del trabajo y rentas del capital inmobiliario) era del 43,5 por ciento. Se podría justificar esta diferencia aduciendo que el capital financiero es más móvil internacionalmente que el capital humano, pero este argumento olvida que la elasticidad de la inversión en capital humano debe medirse en el margen: en la decisión de formarse más allá de la enseñanza obligatoria o no. Este análisis es una asignatura pendiente en cualquier Teoría de Fiscalidad. En cuanto a las diferencias de imposición entre capital financiero e inmobiliario, y las distorsiones que genera, volveremos a ello en la parte II de este post.
Dado lo mucho que parece quedar por recorrer desde el punto de vista de la teoría, quizás es el momento de revisar en más detalle la evidencia. En la continuación de este post profundizaremos en el conflicto entre deseos y realidades que estamos apuntando, y más concretamente, en el caso de España, en el problema de la aparente uniformidad descrita en la Fig. 1, que esconde grandes diferencias entre CC.AA.