Por José Abreu y Juan Luis Jiménez
La transparencia no es la principal característica de los indultos, al menos en España. Para tratar de analizarlos, en sendos posts (este y este) basados en un artículo publicado en la revista Hacienda Pública Española, mostrábamos el primer análisis descriptivo y econométrico que de los indultos concedidos existía. Una década después, este estudio sigue siendo el único que ha tratado de analizar econométricamente la existencia de patrones estadísticos sobre su concesión.
En el presente post sólo pretendemos actualizar los resultados del mismo, a partir de la información que la tesis doctoral recientemente defendida por José Abreu contiene en su capítulo segundo. Manteniendo la estructura del artículo de investigación, la información ha sido actualizada hasta el año 2023, lo que permite incluir algunos resultados más amplios que anteriormente. Aprovechamos, como siempre, para agradecer la información altruistamente facilitada por la Fundación CIVIO, garantes de la transparencia en este país.
Recordatorio: ¿por qué los indultos?
La figura del indulto, que tiene una larga historia en muchos países del mundo (Estados Unidos, Italia o Corea del Sur), muestra en la mayoría de los casos un carácter controvertido. Por su actualidad, recordemos los realizados por el presidente de EEUU antes de su salida del Gobierno, la mayor medida de clemencia de la historia de ese país y que incluía a su propio hijo.
En España se han utilizado de forma legal desde el siglo VII (Liber Iudiciorum), aunque la referencia legislativa básica en la actualidad proviene de la Ley de 18 de junio de 1870, reformada por la Ley 1/1988 de 14 de enero, vigente en la actualidad. Reseñable que la principal modificación de esta reforma fue que tanto la concesión del indulto como su denegación no tienen por qué estar motivados.
En todo caso, la norma expresa que los indultos se deben conceder por motivos de “justicia, equidad o utilidad pública”. Si así fuere, resultaría difícil obtener patrones estadísticos reseñables en su concesión. Y este es nuestro objetivo, encontrarlos si los hubiere.
Datos
Disponemos de dos fuentes principales de datos: i) los facilitados por la Fundación CIVIO, que nos cedieron la información publicada en el BOE de los 10.779 indultos concedidos en España entre diciembre de 1995 y diciembre de 2023; y ii) la búsqueda de datos personales de esos indultados, para los que fuimos capaces de localizar al 23,5% de ellos.
Con estos datos, añadidos a otros de información pública provenientes del INE, hemos tratado de responder a diversas preguntas relativas a la concesión de los indultos:
Pregunta 1: ¿Cuál ha sido la tendencia de los indultos?
La figura 1 lo muestra: claramente decreciente. Sin contar los datos excepcionales de 1998 (indultos a insumisos) y 2000 (indultos por año jubilar), el número de indultos concedidos anualmente se ha reducido considerablemente, sobre todo a partir de 2013 (año que, casualmente, fue cuando CIVIO publicó la información de los indultos).
Otro dato relevante es la tasa de indultados teniendo en cuenta el número de condenados, recogido en la Figura 2. Salvo los extraordinarios años iniciales, la tendencia es igualmente decreciente.
Pregunta 2: ¿Qué Gobierno indulta más y con qué rapidez lo hace?
En la Figura 3 se incluye el número de indultos por legislatura, señalando el partido político en el Gobierno nacional en cada año.
Mientras que la Figura 4 incluye la tasa de indultados por día en el Gobierno de cada presidente, que ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo, alcanzado el mandato del expresidente José María Aznar (1996-2004) la tasa más alta de indultados, un resultado influenciado en parte por los indultos a insumisos y el Año Jubilar.
En cuanto al tiempo (en años) que cada presidente (con su Consejo de Ministros) tarda en conceder un indulto, la Figura 5 muestra cómo los expresidentes José María Aznar y Mariano Rajoy tienen una mediana de aproximadamente 2,64 años. En el otro extremo se encuentra Pedro Sánchez (PSOE), con una mediana de 4 años. La información está ordenada por valor de la mediana, de menor a mayor.
Pregunta 3: ¿Tienen los políticos un trato diferenciado en los indultos?
En la muestra pudimos localizar a 82 políticos indultados. Para ellos analizamos su representación y si una de las variables principales (la rapidez en la concesión del indulto) difiere del resto de ciudadanos indultados. La Tabla 1 resume los indultos concedidos a políticos por presidentes. José María Aznar (PP) es quién más medidas de gracia aprobó (45) para personas que habían ocupado un cargo público en términos absolutos, seguido de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) con 16. Por partidos políticos, el PP aglutina 52 medidas de gracia a políticos de los 82 totales. En cambio, en términos relativos, Pedro Sánchez (PSOE) ocupa el primer lugar, ya que el 5,70% del total de medidas de gracia otorgadas bajo su mandato han ido dirigidas a políticos.
En términos de celeridad en la concesión de indultos a políticos por parte de las dos formaciones que han ocupado el Gobierno en el período de estudio, la prueba de medias recogida en la Tabla 2 muestra que el PP tarda, de media, 1,33 años menos (aproximadamente 16 meses) que el PSOE en otorgar medidas de gracia a personas que han ocupado algún cargo público. Aunque el resultado es estadísticamente significativo, ha de ser tomado con cautela por el tamaño de la muestra.
Pregunta 4: ¿Se conceden indultos en cualquier momento del tiempo?
Respuesta: no. En periodos electorales hay menos.
Esta respuesta proviene de la estimación por MCO realizada para determinar si existe relación entre el número de indultos concedidos y diferentes variables temporales y otras que le puedan afectar (ver Tabla 3). El resultado más importante es la relación entre indultos y “meses hasta las elecciones”: ésta es positiva y muestra un coeficiente negativo cuando la variable es elevada al cuadrado. Esto significa que los distintos gobiernos moderan la concesión de indultos en épocas cercanas a los comicios y, además, existe una relación cuadrática: los gobiernos otorgan medidas de gracia en el ecuador de su mandato, para que la ciudadanía no perciba una mala imagen de ellos ni antes ni después de las elecciones.
Pregunta 5: ¿Todos los indultos se conceden con la misma rapidez?
La respuesta rápida es que no. De hecho, la ideología tiene un impacto significativo en los resultados. El coeficiente negativo de esta variable implica que los indultos concedidos por el PP se tramitan más rápidamente que los del PSOE, confirmando el dato descriptivo antes citado.
En cuanto al perfil de los indultados: políticos, terroristas e insumisos reciben una medida de gracia más rápidamente que quienes tienen otro estatus. La concesión de medidas de gracia a políticos siempre ha sido objeto de debate, especialmente si han sido condenados por corrupción. Según la base de datos conformada, de los 82 políticos indultados, al menos 71 han cometido infracciones relacionadas con la corrupción. Además, los gobiernos han negado en algunas ocasiones haber otorgado medidas de gracia a este colectivo[1], una muestra de que este tipo de indultos perjudican la imagen del partido. Las estimaciones revelan que los políticos esperan entre un 22,4% y un 22,7% menos de tiempo entre condena e indulto (ver tabla 4).
Nota3: Faltan observaciones como consecuencia de la no inclusión de militares, penados condenados por tribunales extranjeros, y la exclusión de dos indultos que fueron anulados por el Tribunal Supremo (Real Decreto 1668/2012 y Real Decreto 863/2013).
Conclusiones
En definitiva, los resultados muestran que los indultos tienen un importante sesgo temporal e ideológico, y que hay otros factores que nada tienen que ver con la justicia, la equidad y/o la utilidad pública que están influyendo en los indultos concedidos. Al menos dos medidas ayudarían a mejorar la transparencia de esta figura: motivar las razones por las que se concede el indulto y, por los claros incentivos perversos, que los políticos no indulten a otros políticos condenados por corrupción. Sólo con medidas incluso más ambiciosas que estas se pondrá en funcionamiento el sencillo mecanismo del sentido común.
[1] Véase https://elpais.com/ccaa/2014/03/13/catalunya/1394666899_815548.html.
Hay 1 comentarios
El indulto es, en sí mismo, un contrasentido. Es una intromisión del ejecutivo en la función judicial, y por tanto, más allá de quién lo haga más o menos, mejor o peor, filosóficamente hablando tiene difícil justificación.
Si una ley es injusta, si conduce a condenas injustas, que la cambie el parlamento, que para eso está. Pero aplicar ad hoc condonaciones de penas por parte de un poder del Estado que debería estarse ocupando de ejecutar las leyes en lugar de enmendar al poder judicial, es algo que no me cabe en la cabeza.
A la luz de los datos de esta entrada, además, se comprueba que el indulto, al contrario de lo que podría pensarse, no es una medida excepcional en nuestra historia reciente. Alcanzó cotas escandalosas en varios períodos: es decir, se usó como una herramienta para regular la población reclusa o para "conducir" determinadas políticas por parte del ejecutivo.
A veces hay que ser radical y en este asunto lo soy: una prohibición completa del indulto, contenida en el texto constitucional, sería lo más aconsejable en mi opinión.
Si de la aplicación de una ley se deriva para un caso concretísimo una condena evidentemente injusta, el problema se resolvería incluyendo una cláusula normativa general en el artículado del Código Penal, permitiendo al tribunal aplicar una eximente específica.
Pero al tribunal, no a un gobierno que, por naturaleza, está políticamente marcado. Y que no es su función, además.
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