Las tragedias griegas y los “comités de expertos” sobre políticas de empleo

Las tragedias griegas se inician generalmente con un prólogo donde se explica al espectador el objeto de los dramas, que suelen tratar de “las acciones más torpes que los hombres puedan realizar” (y lo de “hombres” es literal porque eran representadas solo por y para varones). Prosiguen con las entradas de los coros que emiten cantos y ejecutan danzas de avance y retroceso. Luego comienzan los episodios, en los que se expresa el pensamiento e ideas de los personajes. Entre los episodios hay otras intervenciones de los coros, que reproducen las ideas políticas, filosóficas, religiosas o morales de los autores. Por último, en el éxodo hay cantos líricos y dramáticos, salen de escena los coros y, finalmente, aparecen las enseñanzas morales que, normalmente, se emiten en forma de castigos divinos sobre los héroes que cometieron las torpezas.

La constitución y el trabajo de un “comité de expertos” para informar sobre políticas de empleo tienen frecuentemente un desarrollo parecido. En este caso el prólogo consiste en la selección de los miembros del comité por el Gobierno o institución interesada en recibir recomendaciones sobre determinadas cuestiones. Estas recomendaciones se expresan en un mandato con la motivación y los objetivos del comité. A continuación, sus miembros se enzarzan en discusiones y disputas intelectuales, también con movimientos envolventes, mientras otras partes interesadas tratan de influir desde las bambalinas. Finalmente, el éxodo consiste en la entrega de un informe, que, en algunas ocasiones, puede acabar siendo relevante para las decisiones que han de tomar el Gobierno o instituciones que crearon el comité. No obstante, si en las tragedias griegas sus protagonistas son castigados por sus errores, en el caso de los comités lo más frecuente es que sean sus miembros los que, por su osadía, acaben siendo tratados con indiferencia, en el mejor de los casos, y con rencor, en algunos otros.

En cualquier caso, al igual que ocurre con las tragedias griegas, los comités de expertos acaban siendo especialmente didácticos. Lo son para sus miembros, que aprenden sobre las temas bajo discusión de la confrontación de puntos de vista alternativos. También lo son para las instituciones que formaron dichos comités, que se ven expuestas a argumentos no del todo contaminados por posiciones estrictamente ideológicas o partidistas y obligadas a reflexionar sobre nuevas ideas y recomendaciones. Y los son, finalmente, para el público en general, que obtiene información y conocimiento sobre los fundamentos de determinadas políticas y que, tarde o temprano, acaba sufriendo las consecuencias de las decisiones políticas que se adopten (o no) siguiendo las recomendaciones de los comités.

La historia se repite

Mi experiencia directa sobre el trabajo de este tipo de comités se nutre de dos episodios. Uno tuvo lugar entre finales de 2004 y principios de 2005. En aquella ocasión el primer Gobierno del Presidente Zapatero y sus interlocutores sociales firmaron una Declaración para el Diálogo Social en la que acordaron la creación de una Comisión de Expertos que evaluara el funcionamiento de las políticas de empleo desde las reformas laborales acometidas entre el periodo 1992-94 hasta el momento de la constitución de la susodicha Comisión. El segundo ha tenido lugar entre abril y septiembre de 2016 por encargo del Gobierno griego, que en julio de 2015 acordó llevar a cabo una revisión rigurosa de parte de su legislación laboral y la modernización de la regulación de la negociación colectiva, de los despidos colectivos y la relativa al derecho de huelga y cierres patronales. (Reconozco que esta última experiencia es la que me ha llevado a recurrir a la analogía, quizá demasiado forzada, entre tragedias griegas y comités de expertos).

Ambos episodios comparten ciertos elementos. Mientras que en el español la principal motivación gubernamental era conseguir respaldo intelectual al propósito de revertir las reformas laborales introducidas durante los sucesivos Gobiernos del Presidente Aznar, en el caso griego se trataba de proporcionar argumentos para eliminar los cambios introducidos en la legislación laboral griega a partir de 2010 como parte de los sucesivos programas de rescate. En ambos casos los grupos de expertos contaron con ocho miembros, cuyo nombramiento fue compartido por las distintas partes interesadas (Gobierno, sindicatos y patronales mayoritarias en el caso español; Gobierno y Comisión Europea, en el caso griego). En ambos grupos había economistas especializados en el análisis del mercado de trabajo y juristas con amplio conocimiento de la legislación laboral española, en el primer caso, y griega y europea, en el segundo. También en ambos episodios se repitió la misma situación paradójica: mientras que (la mayoría de) los juristas apelaban a las deficiencias de las políticas económicas y a la ausencia de crecimiento económico para explicar los problemas laborales, (la mayoría de) los economistas insistían en señalar a regulaciones laborales ineficientes de ser la principal fuente de distorsiones laborales y las causas fundamentales del desempleo elevado. Finalmente, los dos informes (el español en forma de libro; el griego en un formato algo más atípico) tuvieron alguna repercusión mediática (más el segundo que el primero) pero poca influencia efectiva en el desarrollo de las políticas de empleo. En el informe del comité español se insistía en la necesidad de abordar otra reforma laboral, pero esta no tuvo lugar hasta cinco años más tarde y no siguió las principales recomendaciones del comité. En el caso griego, quizá todavía sea pronto para evaluar su impacto; por ahora solo se ha producido la sustitución del Ministro de Trabajo que se encargó de seleccionar y organizar el trabajo del comité.

Posiciones trágicamente encontradas, no solo en Grecia

En su revisión del funcionamiento del mercado de trabajo griego durante la crisis, el comité de expertos debía pronunciarse sobre tres temas fundamentales. El primero era el procedimiento de fijación del salario mínimo, que hasta 2010 se determinaba mediante un convenio colectivo nacional, con eficacia general automática, entre las organizaciones sindicales y empresariales mayoritarias, sin ninguna intervención del Gobierno. En 2012, el salario mínimo se redujo en un 22%, con una rebaja adicional del 32% para los menores de 25 años, y ha estado congelado desde entonces. El segundo se refería al papel de la negociación colectiva en la determinación de las condiciones de empleo, muy limitado después de 2010 por las medidas que excluyeron la posibilidad de extensión de los convenios y abrieron la puerta a la negociación colectiva en todas las empresas, con presencia sindical o sin ella, siempre y cuando un 60% de sus plantillas aprobaran dicha negociación. Finalmente, estaba la cuestión de la regulación de los despidos colectivos, prácticamente inexistentes antes y después de 2010.

Como se puede apreciar en el informe, las posiciones de algunos de los miembros del comité sobre estas cuestiones eran irreconciliables. Unos pensaban que hay instituciones laborales que se justifican por sí mismas (por ejemplo, el dominio sindical y patronal de la negociación colectiva cualquiera que sean sus grados de representatividad, un salario mínimo de aplicación general y sin diferencias para trabajadores de diferentes edades, o el control gubernamental de los despidos colectivos). También estaban convencidos de que para garantizar en Grecia el “modelo social europeo” era imprescindible restaurar el poder institucional de las organizaciones sindicales y patronales revirtiendo la legislación laboral a la vigente con anterioridad a 2010.

Otros miembros del comité parecían más pragmáticos y preocupados por el objetivo final de garantizar un buen funcionamiento del mercado de trabajo que promueva el crecimiento económico y la equidad social, que por los medios para alcanzar tal objetivo. Estos no suscribieron la opinión de que organizaciones sindicales y patronales poco representativas deban tener el poder de imponer condiciones de empleo a todos los trabajadores y empresas, que el salario mínimo lo puedan fijar dichas organizaciones sin ninguna intervención del Gobierno, y que los despidos colectivos deban evitarse a toda costa. En consecuencia, recomendaron medidas adicionales a las introducidas en 2010 dirigidas a favorecer tanto la flexibilidad empresarial como la seguridad del empleo para los trabajadores.

Alcanzar un consenso entre posiciones con fundamentos tan distintos como los que mantienen los miembros de comités con composiciones tan heterogéneas es un reto que difícilmente se logra superar, si bien en el caso español referido anteriormente se estuvo cerca de lograrlo.

Mañana más

En España existe una larga tradición de comités encomendadas para la evaluación de políticas de empleo y la recomendación de reformas laborales. Además de la ya citada, y por añadir solo un par de las más relevantes, cabe mencionar que en 1988 hubo un libro blanco sobre el desempleo y, pocos años después, a principios de los noventa, un informe sobre contratación laboral (y no, estas fechas no son errores tipográficos debidos a mi torpeza, que es equiparable a la de los héroes de las tragedias griegas).

Siguiendo con las tradiciones, recientemente se ha creado un nuevo comité de expertos con el mandato de adaptar la legislación española a las nuevas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de los Tribunales de lo Social españoles sobre la igualación de derechos relativos a la rescisión y finalización de contratos de trabajo temporales e indefinidos (que Samuel Bentolila y Marcel Jansen han explicado aquí). El Gobierno y los agentes sociales han decidido que se trata fundamentalmente de un conflicto de doctrina jurídica y probablemente por ello hayan nominado a juristas de reconocido prestigio como miembros de dicho comité.

En mi opinión (que no es más que la de un completo lego en doctrina jurídica), es muy probable que la adaptación de la legislación laboral sobre la que el Gobierno ha pedido opinión al nuevo comité de expertos, requiera finalmente de una reforma fundamental del capítulo 3 del Estatuto de los Trabajadores (que va de la “Modificación, suspensión y extinción del contrato de trabajo”), la cual, por otra parte, sería muy conveniente por razones de eficiencia económica y equidad social.

Llegados a ese punto, no sería extraño que se constituyera otro comité de expertos con el mandato de proporcionar recomendaciones para la reforma de la contratación temporal. Por otra parte, dado que una parte importante del arco parlamentario está a favor de la derogación de las reformas laborales españolas de 2010 y 2012 puede que también llegue un momento en el que se encargue a un comité que se pronuncie sobre la conveniencia de revertir, retocar, modificar o ampliar las últimas reformas laborales. Esperemos que si finalmente algo de esto ocurre, las composiciones de las comisiones correspondientes sean más variadas en competencias profesionales (y que su constitución y trabajo se desarrolle de manera distinta a una tragedia griega).

¿Qué podría contribuir de nuevo la macroeconomía y la economía laboral a un comité de ese calado? Parte de la respuesta estará en una próxima entrada, basada en una sesión sobre desempleo e instituciones laborales que tuvo lugar en la conferencia de investigación anual del FMI celebrada a principios del pasado mes de noviembre.