Mi entrada anterior versaba sobre qué son, qué han sido y qué deberían ser las reformas estructurales. Ahora la pregunta que me ocupa es por qué reformas que producen beneficios económicos y sociales parecen ser tan difíciles de llevar a cabo.
Explicaciones prima facie
Es evidente que toda medida de política económica, aun cuando sus efectos agregados sean positivos, produce perdedores y ganadores. Con esta premisa, hay tres escenarios que considerar. Uno es que los costes y los beneficios de las reformas sean visibles y que los perdedores tengan mayor poder político que los ganadores, por lo que las resistencias a las reformas resultará efectiva y estas no se implementarán. Otro es que los costes sean menores pero visibles, mientras que los beneficios no sean evidentes, por estar dispersos entre una población amplia o producirse en un horizonte temporal largo. Finalmente, puede ocurrir que ni los costes ni los beneficios sean visibles, lo que permite el bloqueo de las reformas apelando a su inutilidad.
Lecciones del pasado
Con el objetivo de identificar aquellos factores que hacen que las reformas estructurales sean políticamente viables, en un informe de la OCDE publicado en 2009 se analizaban reformas de pensiones, laborales y del mercado de productos llevadas a cabo en 10 países de la OCDE durante el periodo 1990-2006 (entre ellas, las reformas laborales de 1994 y 1997 y la liberalización de horarios comerciales durante 1995-2004 en España). Resumo a continuación sus principales conclusiones.
La política importa. Tener un mandato electoral y un Gobierno con una visión común acerca de la necesidad de las reformas son requisitos de importancia crucial para la implementación de reformas, mientras que la participación de varios niveles de gobierno (central, regional, federal, local, etc.) condiciona el contenido de las mismas. Factores externos (que han sido más evidentes en las reformas del mercado de productos, por la influencia de las normas de la Comisión Europea en políticas de competencia, y durante la crisis en los países con programas formales de rescate y, también, en España en las reformas laborales de 2010 y 2012) han promovido reformas que, cuando han sido impuestas y los Gobiernos nacionales no han reconocido la propiedad de las mismas, no han sido muy exitosas.
La situación económica también importa. Hay más reformas en periodos recesivos, si bien también se observan reformas de pensiones durante expansiones. Niveles elevados de desempleo tienden a favorecer la implementación de reformas laborales, aunque incrementos elevados del desempleo aumentan la probabilidad de que se implementen reformas duales (si bien, en España en periodos de crecimiento del desempleo también ha habido reformas que disminuyeron el coste de despido de los trabajadores permanentes –insiders-). Por otra parte, una situación fiscal complicada crea presión para introducir reformas, pero también las hace más difíciles por la escasez de recursos para compensar a los perdedores.
Y la gestión de las reformas es fundamental. Las reformas del mercado de productos resultan más fáciles, mientras que llevar a cabo reformas de pensiones y laborales al mismo tiempo resulta muy complicado. Acontecimientos imprevistos (escándalos sobre corrupción, etc.) pueden debilitar el status quo y abrir ventanas de oportunidad para llevar a cabo reformas. La comunicación efectiva del contenido de las reformas y del coste de no realizarlas, así como el mantenimiento de consultas previas para alcanzar consensos contribuyen al éxito. Y aunque el recurso a la investigación económica para informar sobre los efectos de las reformas no resulta muy eficaz, algo puede ayudar. No obstante, la construcción de consensos es útil pero no sustituye al liderazgo que debe ejercer el Gobierno. Aun así, instituciones que favorezcan el consenso son necesarias, así como también lo puede ser involucrar a los opositores a las reformas en la gestión (ex post) de las mismas (aunque esto tenga un coste ex ante). El consenso se alcanza más fácilmente respetando los derechos adquiridos e implementando gradualmente las reformas (si bien periodos de transición largos conllevan sus riesgos). Concesiones tácticas a los que puedan ser afectados negativamente por las reformas no tienen por qué comprometer la implementación de las mismas, aunque es mucho más probable que estos perdedores potenciales se movilicen en contra de las reformas que lo hagan a favor los ganadores potenciales. En cualquier caso, cambios institucionales pequeños pueden ayudar a fortalecer las coaliciones a favor de las reformas.
Un nuevo mundo*
Lo anterior (otras contribuciones más recientes, aquí, aquí y aquí) puede constituir un (muy) breve resumen sobre la Economía Política de las reformas estructurales … hasta la llegada de la crisis, que cambió radicalmente el contexto político y económico.
El primero se ha vuelto más inestable, con mayor fragmentación parlamentaria y un creciente desencanto de la opinión pública sobre la responsabilidad y la representatividad de los partidos tradicionales que, a su vez, han perdido cohesión interna. Junto a ello, han surgido opciones populistas que, con su consustancial mentalidad tribal, pretendiendo representar “la voluntad del pueblo” y forzando todos los mecanismos de control y equilibrio del sistema democrático, se han posicionado en contra de reformas estructurales que permitan adaptar la economía al nuevo contexto socioeconómico y favorecer un mayor crecimiento de la productividad, y han condicionado la posición de los partidos tradicionales sobre ellas.
Por otra parte, la llegada de la crisis ha favorecido el renacimiento de una campaña desacreditadora en contra de la ciencia económica y de la formulación de políticas económicas y sociales basadas en el conocimiento y la evidencia científica.
Consecuencias de todo ello son una mayor aversión al riesgo, más populismo y menor coherencia en los programas políticos de los Gobiernos que deberían llevar a cabo las reformas.
Mirando al futuro: La confianza nace de la experiencia
Las reformas estructurales son más necesarias que nunca y, sin embargo, también parecen menos políticamente viables que nunca. Algunas propuestas sobre cómo superar el status quo apuntan hacia una mayor participación de los organismos supranacionales europeos (que, en cualquier caso, debería ir más allá de esta modesta iniciativa). Pero, también en cualquier caso, será necesario recuperar la confianza en que solo con las reformas estructurales adecuadas podremos hacer frente al lúgubre escenario económico y social que se vislumbra y, así, superar el pesimismo de la opinión pública sobre las expectativas de crecimiento futuro (que ha dado alas al populismo).
No obstante, la experiencia reciente de las reformas estructurales está llena de errores. Los más fundamentales han sido llevar a cabo reformas tímidas, contradictorias e incompletas (que, por tanto, no han resuelto los problemas económicos y sociales que se pretendían atacar), y demostrar poca preocupación por sus consecuencias distributivas. Como la confianza nace de la experiencia, será difícil conseguir que exista una mayor demanda social de reformas sin una comunicación más eficaz de sus beneficios y sin garantías de que en el futuro no se cometerán los mismos errores.
La comunicación efectiva (que básicamente consiste en pensar lo que se dice, decir lo que se piensa y hacer lo que se dice) debería basarse en una visión clara, íntegra, transparente y responsable de un programa de reformas que garantice mayor eficiencia económica y mejoras de la equidad social, sin proteger a los que se siguen beneficiando del status quo y aprovechándose de la falta de igualdad de oportunidades. Algo que, por ahora, parece no existir (salvo quizá al otro lado de los Pirineos).
En Nada es Gratis seguiremos insistiendo en la necesidad de reformas estructurales y proporcionando ideas (basadas en el conocimiento y en la evidencia científica, por supuesto) sobre cómo implementarlas en aras del mayor beneficio social.
*Mi visión del cambio del contexto político como resultado de la crisis se ha visto muy influenciada por una excelente presentación de Ignacio Jurado a la que tuve el privilegio de asistir hace unas semanas. Obviamente, las afirmaciones que aparecen en el texto son de mi exclusiva responsabilidad.