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El IVA 2013: recaudación y progresividad

Kenn Garry Chua y Josep Pijoan-Mas

En el año 2013 el IVA recaudó aproximadamente 51 millardos de euros entre los hogares residentes en España, lo que representa un 13.1% de su gasto monetario.(*) Este bajo porcentaje puede resultar sorprendente dado que el tipo general del IVA es del 21%. Sin embargo, los tipos reducidos y súper-reducidos, más los bienes exentos de IVA, tienen un alto coste de oportunidad en términos de recaudación perdida. ¿Se justifica esta pérdida con las supuestas ganancias en progresividad? En este post argumentamos que no.

Los impuestos sobre el consumo son muy atractivos por su sencillez recaudatoria. Además, algunos economistas favorecen su uso frente a los impuestos sobre las rentas del trabajo para replicar una política de cambio dentro de una unión monetaria (la llamada devaluación fiscal). Sin embargo, se suele argumentar que los impuestos sobre el consumo son regresivos porque las familias de menores ingresos destinan una mayor proporción de su renta al gasto. Una ingeniosa manera de hacer progresivo un impuesto sobre el consumo es establecer distintas categorías de bienes y gravarlas a tipos distintos. De esta manera, si gravamos a tipos menores los bienes de primera necesidad (menor elasticidad-renta) y a tipos mayores los bienes de lujo (mayor elasticidad-renta) conseguiremos que el tipo medio pagado por las familias de renta más baja sea inferior al tipo medio pagado por las familias de renta más alta.

En España existen cuatro grupos de bienes según estén gravados:(*)

¿Consigue esta división dotar al IVA de cierta progresividad? Para responder a esta pregunta utilizamos los micro-datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) para el 2013, clasificamos el gasto monetario de los hogares en las cuatro categorías del IVA, y calculamos el tipo medio pagado por cada hogar.

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Datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares, 2013. Elaboración propia.

Las barras rojas del Gráfico 1 representan el tipo medio de IVA pagado por los hogares en cada decila de gasto per cápita (nota técnica: para calcular el gasto per cápita dividimos el gasto total del hogar por el número de personas del hogar según las equivalencias de escala de la OECD). Observamos que efectivamente el tipo medio aumenta con el gasto, lo que habla de cierta progresividad. Sin embargo, el gradiente es muy pequeño: los hogares en la decila superior de gasto per cápita pagan un tipo medio del 13.7% mientras que los hogares en la decila inferior pagan un 12.3%. Dado que el nivel de gasto en la decila superior es 7 veces el gasto en la decila inferior (47.896€ de gasto anual contra 6.133€, ver línea azul) esta diferencia de tipos parece muy pequeña.

Las diferencias en los tipos medios pagados por los hogares responden a las diferencias en sus patrones de consumo. En el Gráfico 2 presentamos la proporción de gasto en cada una de las cuatro categorías para cada decila de la distribución de gasto per cápita. Vemos claramente como la categoría de bienes sujetos al IVA súper-reducido (4%) desciende con la renta mientras la categoría de bienes sujetos al IVA general (21%) aumenta. Estos dos patrones ayudan a hacer el IVA progresivo. Sin embargo, la categoría del IVA reducido (10%) apenas varía con la renta. Y la proporción de gasto del grupo de bienes exentos de IVA (0%) aumenta con la renta. Estos dos patrones reducen la progresividad del IVA. Es especialmente llamativo el efecto regresivo de los bienes exentos de IVA, entre los que están educación y servicios médicos, bienes privados con los que las familias de mayores ingresos sustituyen la provisión pública de los mismos bienes.

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Datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares, 2013. Elaboración propia.

Concluímos, por lo tanto, que el 56% del gasto de lo hogares que no está gravado al tipo general del IVA consigue muy poco en términos de progresividad a cambio de un alto coste en términos de recaudación. La sospecha, cuando vemos el Gráfico 2, es que la actual selección de bienes en distintas categorías responde más a intereses privados de los sectores afectados que al interés público de diseñar un sistema impositivo eficiente y equitativo.

Comentarios finales: cómo reformar el IVA

Ante la crisis actual de las finanzas públicas en España, las Administraciones Públicas necesitan mayores ingresos. ¿Es el IVA una solución, como reclaman el FMI o la Comisión Europea? La verdad es que sí podría serlo.

Se puede reformar el IVA para que recaude más y distorsione menos. La forma más radical de hacerlo sería gravando todos los bienes al mismo tipo, por ejemplo al 16%. Esto aumentaría los ingresos (recordemos, el tipo efectivo medio en 2013 fue del 13.1%) y evitaría que una parte importante del gasto estuviera gravado al altísimo tipo del 21% actual, mientras que más de la mitad del gasto de los hogares está gravado a tipos muy inferiores. Esto tendría el coste de perder la poca progresividad que muestra el Gráfico 1 (naturalmente, una predicción educada sobre la posible recaudación de este tipo de reforma requeriría el uso de un modelo macroeconómico con agentes heterogéneos para tener en cuenta tanto la sustitución entre bienes debida al cambio de tipos como los posibles efectos de equilibrio general).

Otra variante de reforma sería pasar los bienes de tipo reducido (10%) a tipo general (21%), lo que conllevaría un notable aumento de la recaudación sin tener graves efectos en la progresividad (como vemos en el Gráfico 2, el patrón de gasto de los bienes sujetos al tipo reducido no está relacionado con la riqueza de los hogares).

Sin embargo, en ambos casos, trasladar el peso de la fiscalidad hacia el IVA resulta preocupante desde el punto de vista de la equidad. Aumentar la recaudación por IVA disminuiría la progresividad del sistema impositivo en su conjunto dado que el Impuesto sobre la Renta, a diferencia del IVA, sí es bastante progresivo. Esto se debería compensar seleccionando mejor la cesta de bienes que realmente son de primera necesidad y aplicarles un tipo reducido o súper-reducido; o seleccionando mejor la cesta de bienes de lujo y aplicarles un tipo mayor. La mejor manera de averiguar cuál es la elasticidad-renta de los distintos tipos de bienes es mirando a los micro-datos de gasto por familia de la EPF con cuidado.


(*) Cifras no oficiales. Elaboración propia con los micro-datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) de 2013 y el listado de bienes según IVA aplicable.