Riesgo Sistémico, Crisis, y el Regulación Macroprudencial

de Xavier Freixas, Luc Laeven, and José-Luis Peydró

Originalmente publicado en Voxeu

Se ha hablado mucho sobre el uso de la regulación macroprudencial para gestionar el riesgo sistémico y reducir los efectos secundarios negativos a la economía real pero, ¿cómo hacer operativa la política macroprudencial? ¿Cuál ha sido la experiencia de este tipo de políticas? ¿Cuáles son sus limitaciones y consecuencias no deseadas? ¿La política macroprudencial sólo se ocupa del saneamiento de las crisis que puedan surgir o también se puede utilizar en tiempos de bonanza, cuando se toman riesgos? En este post se menciona lo más destacado de un nuevo libro sobre el tema, que responde a estas y otras preguntas, y saca conclusiones para la política macroprudencial. El análisis se basa en un creciente cúmulo de literatura académica y orientada a las políticas, incluida la basada en la historia de las crisis financieras y las experiencias de los países con políticas macroprudenciales.

Macroprudencial ha sido una de las principales palabras de moda que ha salido de la crisis financiera mundial, pero significa diferentes cosas para diferentes personas. Para algunos, la política macroprudencial se trata de la gestión del ciclo económico, para otros se trata de frenar a la inestabilidad financiera inherente a los mercados y las instituciones financieras. Para algunos escépticos, es simplemente un término vacío porque la economía política de los booms es tal que las autoridades del país siempre tendrán dificultades para suavizarlos, ya que los auges traen beneficios sustanciales para la sociedad antes de que se agoten.

Las llamadas a un enfoque más macroprudencial para la regulación bancaria se remontan a finales de 1970 a partir de las preocupaciones crecientes por el rápido ritmo de los préstamos bancarios a los países en desarrollo. Sin embargo, a pesar de numerosas crisis financieras desde la década de 1970, el término macroprudencial fue poco utilizado antes de la reciente crisis financiera mundial y su significado quedó un tanto olvidado.

Antes de pasar al análisis y las conclusiones del libro, nos permitiremos un preámbulo sobre la crisis financiera que nos ha llevado a esta discusión. La crisis financiera mundial que comenzó en 2007 ha revitalizado un debate sobre la forma de regular los bancos y otras instituciones financieras para garantizar la estabilidad financiera. Eje central de este debate ha sido el reconocimiento de que la regulación financiera se centró en el riesgo de las instituciones financieras individuales en lugar de en el sistema financiero en su conjunto.

Niveles de adecuación de capital se establecieron en la suposición implícita de que mediante la creación de amortiguadores para absorber shocks inesperados en los bancos individuales, el sistema en su conjunto era más seguro. Sin embargo, respondiendo a las regulaciones de capital sólo con su propio interés en mente, los bancos pueden potencialmente comportarse de maneras que socavan colectivamente el sistema como un todo. Por ejemplo, los bancos afectados por un shock negativo pueden preferir reducir el apalancamiento cuando se enfrentan con restricciones de capital, provocando una contracción del crédito y una caída generalizada en los precios de los activos, lo que agrava el impacto negativo inicial. Es importante destacar que los efectos secundarios negativos pueden ser sustanciales, las instituciones financieras tienen incentivos para correr riesgos correlacionados en las burbujas de crédito y de precios de los activos, por lo tanto están conectados profundamente. Para controlar este riesgo sistémico que puede poner en peligro la estabilidad financiera con fuertes efectos reales negativos para la economía, regulación y supervisión tendrán que ser más macroprudenciales, en lo relativo a sí mismos y respecto a la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y su relación con la economía en general.

Además, los fallos de regulación y las restricciones de política económica respecto a la acumulación de desequilibrios financieros son vistos por muchos como las causas de la crisis financiera global que subyace. Una discusión sobre política macroprudencial, por tanto, no puede ocurrir sin la consideración de los motivos políticos y regulatorios, especialmente en los tiempos de crisis financieras. Algunas regulaciones financieras fueron mal diseñadas desde el principio por no prestar atención a los riesgos correlacionados y los reguladores financieros no lograron identificar la acumulación de riesgos correlacionados desde el principio. Partes significativas del sistema financiero no estaban regulados o el arbitraje regulatorio fue fácilmente permitido. Algunos de las fallos regulatorias pueden vincularse a las deficiencias en el marco normativo, en particular a la falta de diferenciación de la regulación macroprudencial y los riesgos sistémicos. De hecho, a raíz de la crisis actual, el consenso entre los responsables políticos y académicos ha sido que los reguladores no prestaron suficiente atención a la fragilidad financiera del sistema financiero en su conjunto- los riesgos correlacionados en el sistema financiero que surge de incentivos perversos y la necesidad de controlar el riesgo sistémico mediante el establecimiento de un marco regulatorio macroprudencial.

Si bien algunas de estas deficiencias en el marco regulatorio han sido abordados por la reciente reforma de la regulación financiera, como en Basilea III, las directivas de la UE y la reforma financiera de Estados Unidos bajo la Ley Dodd-Frank, algunas preguntas fundamentales siguen sin resolverse. Por ejemplo, el problema de las too-big-to-fail y la puesta en práctica e interacción de la política macroprudencial con la política monetaria son preguntas que siguen abiertas.

El éxito futuro de la regulación bancaria dependerá en gran medida de los cambios realizados en el actual marco regulatorio para los bancos. Las nuevas regulaciones que limitan las actividades bancarias o que aumentan los requerimientos de capital obligarán a los bancos a endeudarse menos y por lo tanto a tener menos riesgo. Sin embargo, al mismo tiempo existe el riesgo de que la actividad bancaria se desplace a partes menos reguladas del sistema financiero, incluyendo los inversores institucionales y los mercados financieros. Si bien hay fuertes beneficios de tener un sistema financiero más diversificado, sin regulación adicional el riesgo podría llegar a concentrarse en entidades no reguladas y tomar proporciones sistémicas. Como resultado de ello, el riesgo sistémico podría aumentar a pesar de que los bancos se asuman menos riesgo.

Sobre la base de nuestro análisis en este libro, el marco regulatorio nuevo banco debe tener los siguientes elementos:

• Ser más macroprudencial con una mayor atención a los riesgos sistémicos, incluyendo los que salen desde fuera del sector regulado.
• Contrarrestar la acumulación de desequilibrios financieros y apalancamiento excesivo, incluso mediante el aumento de los requerimientos de capital, sobre todo en tiempos de bonanza.
• Mejorar la medición del riesgo sistémico, incluyendo la mejora de la recogida y el acceso a grandes conjuntos de datos micro del sistema financiero.
• Prestar más atención a los efectos secundarios transfronterizos, incluyendo los derivados de los flujos financieros transfronterizos, en particular la deuda externa a corto plazo.
• Mejorar los marcos de resolución bancaria y reducir el problema too-big-to-fail.
• Reducir la financiación de la deuda de los hogares y las empresas, incluyendo la eliminación de los subsidios a la deuda y mejorar los mecanismos de resolución de impago de los hogares, las empresas no financieras y la deuda soberana.
• Fortalecer la supervisión incluso a nivel macroprudencial y ser más resistentes a las presiones políticas y de lagunas reguladoras.
• Fortalecer la disciplina del mercado y el buen gobierno de las empresas (sobre todo en instituciones altamente apalancadas, como los bancos), incluso a través de las políticas de rescate.
• Desarrollar un sistema financiero más diversificado para reducir los efectos secundarios negativos de los problemas de los bancos en la economía real.
• Reconocer que la política monetaria y prudencial no pueden ser totalmente independiente.
• Evitar los gastos excesivos en el sector regulado de la regulación excesiva.

Pero nos quedamos con muchas preguntas sin respuesta sobre la mejor manera de construir e implementar un marco regulatorio en apoyo de la estabilidad financiera y la prosperidad económica. El análisis en este libro señala las siguientes lecciones clave de la crisis y la metamorfosis que resulta del marco regulatorio bancario que debe servir de guía en la búsqueda de estos objetivos:

En primer lugar, el riesgo sistémico debe ser gestionado de forma preventiva, en particular mediante la vigilancia del crecimiento rápido del crédito, las burbujas de activos y otras formas de apalancamiento. El riesgo sistémico generalmente se acumula lentamente, pero mucho antes de una eventual crisis. Hacer frente a la acumulación de riesgo sistémico ex ante, por ejemplo mediante la reducción del crecimiento excesivo del crédito y la creación de reservas de capital, no sólo puede ayudar a prevenir una crisis, sino también ayudar en el tratamiento de la gestión a posteriori de una crisis. Por ejemplo, la acumulación de reservas de capital no sólo ayudará en la prevención de crisis, obligando a los bancos a internalizar los riesgos de tomar en mayor medida, sino que también permitirá a los bancos absorber mejor los choques de una crisis, especialmente cuando los mercados de capital estén cerrados.

En segundo lugar, el riesgo sistémico es un concepto endógeno, lo que complica la política. Los bancos van a responder a las nuevas regulaciones mediante la alteración de su perfil de riesgo de manera que pueden resultar consecuencias no deseadas. Por ejemplo, al limitar el riesgo en una parte del sistema financiero, el riesgo puede ser empujado hacia otros lugares. Existe el riesgo de que las nuevas regulaciones, al centrarse en un tipo de riesgo, puedan ser elaboradas sin tener en cuenta este tipo de efectos de segunda ronda. Además las regulaciones pueden entrar en conflicto por lo que las políticas macroprudenciales deben estar coordinadas.

En tercer lugar, la introducción de políticas macroprudenciales por si sola será insuficiente para limitar el riesgo sistémico. Las políticas macroprudenciales deben ser aplicadas estrictamente, lo que requiere que los administradores estén autorizados para actuar sin interferencias de intereses creados. Tienen que ser apoyadas por políticas macroeconómicas sólidas para gestionar el ciclo económico, además es necesaria una reforma de gobierno corporativo para limitar el riesgo sistémico en la fuente, al exigir a los gerentes de bancos que actúen en interés, no sólo de los accionistas de los bancos, sino también de los grupos de interés del banco en general. Un paso importante en este sentido, además de los mecanismos de rescate en que mejoren la disciplina del mercado, es que los requisitos de capital sean sustancialmente mayores en los buenos tiempos, cuando se toman excesivos riesgos. Los incentivos son cruciales, y el gobierno corporativo y la disciplina de mercado son esenciales, incluso a través de los requisitos de capital, las estructuras de compensación y de recapitalización y los procedimientos de resolución.

En cuarto lugar, dada la globalización del sistema financiero y bancario y las posibles repercusiones internacionales, la política macroprudencial necesita proteger no sólo a los sistemas financieros nacionales, sino también hacer frente a las externalidades transfronterizas. Estos efectos son una consecuencia del proceso de liberalización financiera que se inició en la década de 1970 y como lo demuestran las grandes crisis financieras en las últimas décadas, cada crisis interna tuvo una importante dimensión internacional.

Observaciones finales

Ante estos retos y límites, uno tiene que ser realista acerca de cuánto la regulación macroprudencial puede lograr en términos de la gestión de los desequilibrios financieros y asegurar la estabilidad financiera. Mucho depende de la fuerza y ​​la independencia de la autoridad macroprudencial y la actitud frente al riesgo en los ciclos de auge y caída. Por otra parte, las restricciones de economía política continuarán afectando a los problemas de las instituciones too-big-to-fail en una crisis financiera sistémica, a la creación de nuevas medidas óptimas de regulación y a la aplicación de la nueva normativa en las expansiones. Por tanto, nuestra recomendación es centrarse en la prevención de las crisis financieras a través de requisitos de capital más elevados, para utilizar menos (a corto plazo) financiación de la deuda en general (incluidos los hogares, no sólo las empresas), y utilizar medidas macroprudenciales para controlar la acumulación de apalancamiento y de crédito en expansión. Las crisis financieras a menudo terminan siendo extremadamente costosas para los contribuyentes y el bienestar en general. Uno no puede permitirse el lujo de la imprudencia o la negligencia.

Disclaimer: las opiniones expresadas aquí son responsabilidad de los autores y no deben ser interpretadas como un reflejo del BCE o el FMI. El libro fue escrito mientras Laeven, que se encuentra actualmente en el BCE, era un miembro del personal del FMI.