(Ésta es la primera de dos entradas sobre desafíos en la relación entre investigación académica y política pública. En la presente entrada se discuten algunas limitaciones para la utilización de evidencia en el diseño de políticas públicas. En la próxima se discutirá por qué los planificadores de políticas públicas son a menudo tan reacios a evaluar el impacto de sus políticas públicas.)
Cuando están bien hechas, las evaluaciones de impacto de políticas públicas generan evidencia rigurosa sobre si un determinado programa social es efectivo, así como sobre los efectos diferenciados que el programa pueda tener en los distintos grupos poblacionales. Esta información puede ayudar a los planificadores de políticas públicas a diseñar programas más efectivos o a cancelarlos si no lo son. La cultura de la evaluación de impacto en las administraciones permite mejores políticas públicas y un mayor bienestar de la población.
Pese a sus obvios beneficios y a innegables mejoras en ciertas instituciones, en España hay muy poca cultura de evaluación de impacto. Se evalúan de forma rigurosa pocos programas y, las pocas evaluaciones rigurosas que se realizan, no tienen demasiado impacto en las políticas públicas. En este post voy a hablar de 4 razones que limitan el impacto que tiene la evidencia presentada por estudios rigurosos en las decisiones políticas. Aunque puedo pensar en algunas más, éstas son las que me he encontrado de forma más recurrente a lo largo de los casi 13 años que llevo haciendo (y enseñando) evaluaciones de impacto de políticas públicas en diversos países.
Diversos estudios muestran resultados opuestos
Hace tiempo, cuando trabajaba para la International Initiative for Impact Evaluation, un alto funcionario de un país asiático nos contó que a menudo le sucedía lo siguiente. Cuando en su ministerio comenzaban a valorar si promover o no un cierto programa social, nuestro político bienintencionado y su equipo revisaban los informes y la evidencia existente sobre la efectividad de dicho programa. Lo que se encontraban habitualmente es una montaña de estudios con resultados contradictorios. Algunos sugerían que el programa era efectivo y otros que no. Esto puede deberse a dos razones. En primer lugar, una misma política pública puede ser efectiva en un contexto concreto y para una población y no serlo en otro contexto o para otra población. En segundo lugar, evaluaciones de impacto las hay bien hechas, pero también mal hechas, con resultados poco confiables.
Estos últimos casos son problemáticos porque los planificadores de políticas públicas (y sus asesores) carecen a menudo del tiempo y los conocimientos técnicos para diferenciar evaluaciones de impacto rigurosas que sigan una metodología confiable y hayan sido bien ejecutadas de las que no lo son.
En estos casos, ¿cómo debe tomar una decisión el planificador de políticas públicas? La solución es recurrir a las revisiones sistemáticas. Estos meta-estudios, a menudo promovidos por las colaboraciones Campbell y Cochrane, analizan toda la literatura existente sobre la efectividad de una determinada política pública, mostrando qué estudios son confiables, qué estudios no los son, para qué poblaciones funciona y para qué poblaciones no funciona la política pública analizada. Aquí les dejo un vínculo a un repositorio de revisiones sistemáticas sobre políticas de desarrollo.
Consideraciones éticas y morales
En ocasiones, en el debate en torno a la aplicación de ciertas políticas públicas no sólo importa su efectividad y los costes, sino que a veces hay consideraciones éticas. Ejemplos de este tipo de políticas podrían ser la pena de muerte o la legalización de la prostitución.
Centrémonos en esta última como ejemplo. La evidencia existente muestra que legalizar la prostitución puede ayudar a reducir el número de violaciones y a reducir la incidencia de enfermedades de transmisión sexual (ver por ejemplo este estudio o este otro). Sin embargo, parece razonable que en el debate sobre la legalización de la prostitución se pongan también en la balanza no sólo sus efectos sociales sino también aspectos éticos como que se trata de una práctica considerada inmoral por una parte sustancial de la población o que a menudo es el último recurso de personas que terminan ejerciendo la prostitución por situaciones personales terribles.
Grupos de interés:
A veces, las políticas públicas que son beneficiosas para el conjunto de la sociedad pueden resultar perjudiciales para grupos poblacionales específicos. Si estos grupos minoritarios cuentan con un poder de influencia política desproporcionada, la implementación de políticas públicas que sean beneficiosas para el resto de la población podría verse dificultada por estos grupos.
Este es por ejemplo el caso de la jornada escolar continua. Pese a que numerosos estudios muestran los beneficios de la jornada escolar partida en los resultados académicos de los alumnos y en la participación laboral e ingresos de los progenitores (ver por ejemplo éste), los colectivos de profesores de instituto, cuya amplia mayoría apoya la jornada continua, dificulta la adopción universal de la jornada escolar partida.
Polarización política:
En ocasiones, hay políticas públicas que son percibidas por la población y por la clase política como altamente ideologizadas. Un ejemplo de este tipo de políticas en España es el salario mínimo interprofesional. En los últimos tiempos, hemos visto como en el debate público se defienden o se atacan este tipo de políticas sin apenas prestar atención a lo que dice la evidencia más rigurosa o incluso manipulando lo que ésta dice, que a menudo es complejo y repleto de matices. En este post sobre la evidencia relacionada con los efectos de la subida del salario mínimo interprofesional (SMI) en España en 2019 vemos un ejemplo de lo matizado de los resultados: la subida del SMI redujo la desigualdad pero afectó negativamente al empleo. No es tampoco extraño ver en nuestra clase política desconfianza y sospecha hacia estudios muy rigurosos pero que no muestran los resultados por ellos esperados.
Una menor polarización política en el debate público seguramente permitiría una discusión más sosegada, profunda y matizada sobre estas políticas y sus efectos. De esta forma, podríamos tener políticas públicas mucho más efectivas en campos tan importantes como la lucha contra la violencia de género o el mercado laboral.
Conclusiones:
La evaluación de impacto es un instrumento fundamental para tener políticas públicas más efectivas que redunden en un mayor bienestar de la población. La existencia de límites u obstáculos para el uso de evidencia en el diseño de políticas públicas no puede servir de excusa para no evaluar el impacto de las políticas o para enterrar en un cajón los resultados de estudios rigurosos.
Aunque ha habido algún avance en esta dirección desde uno de nuestros ministerios, me temo que en un escenario político como el nuestro, la generación y el uso de evidencia de forma sistemática sólo será posible cuando desde la sociedad civil se comprenda su importancia y se exija a nuestros gobernantes. Más sobre esto en la siguiente entrada.
Hay 3 comentarios
Interesante entrada.
Si aplicamos los principios de la escasez de recursos y el coste de oportunidad, entiendo que las demandas sobre el dinero de todos requieren de un triaje. Estas demandas fluctúan y escapan generalmente a la rigidez presupuestaria.
Por utilizar un símil con la medicina. Un triaje de urgencias lo estaría haciendo mal, si primero atiende al paciente que tiene una leve jaqueca, frente a aquel que está al borde del colapso después de haber sufrido un atropello grave.
El evaluador de política, el técnico (el médico en nuestra comparación), aúna su conocimiento especializado con la evidencia de los síntomas, para elaborar un diagnóstico que permita asignar la escasez de recursos de manera eficiente.
En este caso la salud o el bienestar en ocasiones entran en conflicto con criterios “económicos” de rentabilidad o sostenibilidad, si tenemos en cuenta que el mejor tratamiento no siempre es el más barato.
En ese sentido, lo último que debería suceder es dejar la decisión en manos de una voluntad política arbitraria y paternalista, pero tampoco confiar ciegamente en una perspectiva tecnocrática.
Un cordial saludo.
Gracias por su comentario Jordi
Gracias a ti Jorge, por una entrada tan estimulante. Deseando leer la segunda parte.
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