Desde 2020 hasta ahora, la liberalización de los servicios ferroviarios de alta velocidad ha supuesto, sin duda alguna, no solo un soplo de aire fresco para un sector de gran importancia en nuestro país, sino que se ha traducido en la práctica en un notable incremento del número de viajeros y de la oferta de servicios, así como en una reducción significativa de las tarifas medias como resultado de la competencia entre Renfe Viajeros y dos operadores privados. Este blog ya ha subrayado en varias ocasiones la relevancia para la movilidad interurbana y el sistema de transporte en su conjunto que tiene el ferrocarril de larga distancia (véase aquí, aquí o aquí, por ejemplo) y, a pesar de algunos incidentes técnicos y de los conocidos desencuentros y críticas desde instancias ministeriales (frutos tal vez de un desconocimiento de qué significa la competencia realmente, como señala aquí Juanjo Ganuza), la mayoría de los economistas que nos dedicamos a estos temas seguimos calificando este proceso como positivo e, incluso, insuficiente.
Recientemente, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha abierto una consulta pública para recabar información con vistas a la próxima licitación de los servicios públicos de transporte de viajeros en ferrocarril de cercanías y media distancia. Se trataría de un cambio fundamental para un sector que transporta anualmente cerca de 500 millones de viajeros – muchos de ellos residentes en las periferias de nuestras grandes ciudades y con ingresos medios o bajos – y que, a diferencia de la alta velocidad, debe explotarse cumpliendo obligaciones de servicio público (OSP) que requieren compensación por parte del Estado. Tanto las posibles implicaciones desde el punto de vista de la cohesión territorial y social, como los potenciales efectos sobre las cuentas públicas y las externalidades viarias (congestión y contaminación) resultan bastante evidentes. Lo que no resulta tan claro es la actitud que adoptará finalmente el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, quien se muestra reacio por ahora a adelantar los plazos, no prorrogando los actuales contratos de exclusividad que tiene Renfe Cercanías, lo que podría hacer que el proceso de liberalización pueda dilatarse hasta 2031.
Creo que muchos usuarios comparten la percepción de que los servicios de cercanías en España han sido la ‘hermana pobre’ de un país que presume de tener ‘la segunda red de alta velocidad más extensa del mundo’. Diariamente los medios de comunicación y las redes sociales se hacen eco de quejas de los usuarios sobre baja puntualidad, saturación, escasa frecuencia en algunas rutas y falta de inversión en renovación de infraestructuras en estos servicios. Asumiendo que siempre resulta difícil pronunciarse sobre una política cuyos detalles aún no han sido definidos, me gustaría exponer de manera concisa cuáles son – de acuerdo con algunas evidencias disponibles en Europa – las posibles ventajas y riesgos asociados al proceso de liberalización del ferrocarril de cercanías y media distancia en nuestro país.
Las promesas de la liberalización
Uno de los principales argumentos tradicionales a favor de la liberalización es que la competencia – incluso aunque solo sea por el mercado en la licitación de rutas con OSP – suele impulsar una mejora en la calidad de los servicios ofertados. Con una adecuada definición de los parámetros técnicos de la licitación, la posibilidad de que varias empresas compitan en o por las rutas de cercanías generaría incentivos suficientes para que todas intentaran mejorar en aspectos tales como la puntualidad, la limpieza, el confort y la frecuencia de los trenes. La experiencia en otros países europeos como el Reino Unido, donde se introdujo competencia en los servicios de cercanías a través de concesiones, ha demostrado mejoras en algunas rutas específicas, aunque no en todas, tal como señalan acertadamente algunos estudios comparativos. Del mismo modo, la liberalización del transporte de cercanías y media distancia podría traducirse en tarifas más asequibles mediante la aparición de servicios ‘low-cost’ y/o de ofertas puntuales, un efecto ya observado tanto en nuestro país como en Francia al liberalizarse los servicios de larga distancia y que, en el caso de cercanías podría generar ganancias para personas con menos recursos (véase, por ejemplo, la comparación que realizan Beria et al. ,2012 para cuatro países europeos).
Igualmente, con la entrada de operadores privados, cabe esperar un incremento en la inversión en infraestructuras y en la modernización de las flotas de trenes. En países como Alemania y Suecia, se ha observado que la liberalización de los servicios de cercanías redujo la antigüedad media de la flota y trajo consigo la renovación de algunas estaciones, financiadas en parte por las empresas concesionarias. ADIF, responsable de las infraestructuras en nuestro país, podría beneficiarse de estos recursos adicionales para acometer mejoras muy necesarias en ciertas rutas regionales y estaciones que necesitan urgente modernización. La liberalización permite trasladar parte de la inversión y del coste de mantenimiento a los operadores privados a través del cobro de tasas de acceso a la infraestructura, un elemento regulatorio crítica que ha generado no pocas fricciones en el sector de la alta velocidad. En todo caso, un diseño justo de las tarifas de acceso permitiría aliviar la presión sobre el presupuesto público y alcanzar un mayor grado de eficiencia, haciendo que en última instancia sean los usuarios quienes paguen el coste real de los servicios. También pueden obtenerse ganancias de eficiencia a partir de la mayor flexibilidad para adaptar horarios y servicios en función de la demanda que tienen generalmente los operadores privados, lo que podría mejorar la cobertura y frecuencia en rutas menos transitadas. Esto ha funcionado bien en Alemania, donde los operadores han implementado nuevos servicios, más personalizados.
Retos y riesgos de la liberalización en cercanías
Frente a las potenciales ganancias que se derivan de las promesas anteriores, la liberalización también acarrea riesgos y desafíos que es necesario considerar. Por ejemplo, uno de los efectos negativos más criticados en países como el Reino Unido – donde la liberalización conllevó privatizaciones que el nuevo gobierno laborista ha anunciado que va a revertir – fue la excesiva fragmentación de los servicios. La coexistencia de múltiples operadores puede generar complicaciones para los usuarios, como la dificultad de usar billetes combinados o la pérdida de conexiones fluidas. Esto puede traducirse en un servicio menos integrado y fluido, afectado por mayores tiempos de conexión. La liberalización también podría derivar en subidas de precios en rutas menos rentables o en horarios con baja demanda y, en ausencia de una regulación clara o un diseño deficiente del marco concesional, podrían desatender servicios menos lucrativos, afectando a los usuarios que dependen de ellos. En el Reino Unido la apertura a la competencia en el mercado llevó a que algunas rutas y horarios se volvieran prohibitivamente caros, mientras que en países con sistemas concesionales, como Suecia, algunas licitaciones tuvieron que ser replanteadas englobando rutas rentables y no rentables, permitiéndose implícitamente algunos tipos de subvenciones cruzadas.
Frente al carácter comercial de la alta velocidad, no debe olvidarse que el ferrocarril de cercanías y de media distancia sigue siendo un servicio esencial para la movilidad diaria de millones de trabajadores, estudiantes y ciudadanos, tal como lo reconoce la propia normativa comunitaria. Igualmente supone, complementando la red de carreteras, una garantía de conectividad mínima para decenas de ciudades y pueblos de nuestro país. Sin la supervisión adecuada, la entrada de operadores privados podría implicar una pérdida de control del Estado sobre el funcionamiento operativo de un servicio crucial para nuestra economía, por lo que la futura licitación debería incluir parámetros muy claros en relación con el control de la calidad de los servicios, la igualdad en el acceso a las infraestructuras, la coordinación entre entidades públicas y privadas y la facilitación de una intermodalidad sostenible. En Alemania, por ejemplo, donde existen numerosos operadores de cercanías, se ha demostrado que el sistema regulatorio es altamente eficiente, pero también muy complejo y proclive a los conflictos institucionales.
Finalmente, y a pesar de que en teoría la liberalización debe promover la inversión, también existe el riesgo de que – tras la transferencia a operadores privados de algunos corredores – se reduzca la inversión de ADIF en dichas rutas, o se generen conflictos con los operadores privados por su cuantía o priorización. Un plan multianual de inversiones, transparente y, por supuesto, evaluado económicamente como siempre hemos defendido aquí, podría disminuir sustancialmente esta incertidumbre. De nuevo, no sería nada deseable que ocurriera en España lo mismo que en el Reino Unido, donde tanto las empresas como el gobierno se enfrentaron a críticas muy duras por priorizar los beneficios antes que la renovación de las infraestructuras, generando problemas de seguridad y de calidad que aún persisten en algunos servicios.
Conclusiones
La experiencia de nuestros vecinos europeos demuestra que la liberalización del transporte ferroviario de cercanías puede ser beneficiosa para los usuarios, pero también conlleva desafíos. En Alemania, el modelo de concesiones en el que distintas empresas compiten por áreas de servicio ha dado buenos resultados. Los operadores están sujetos a estrictas regulaciones y deben cumplir con estándares de calidad, lo cual ha redundado en una mejora significativa en la frecuencia de los servicios y en la inversión en algunas infraestructuras, aunque también se ha criticado que las concesiones a veces no favorecen las rutas menos rentables. Suecia es otro ejemplo de un modelo mixto (véase un resumen aquí). Los operadores privados tienen una presencia importante, pero el Gobierno mantiene un control sobre las conexiones estratégicas y garantiza tarifas asequibles para todos los usuarios. Esto permite ofrecer servicios asequibles y de calidad en rutas que de otro modo no serían rentables. Por el contrario, otros países, como Francia, Italia o la República Checa, tampoco tienen todavía claro el modelo de desregulación de su transporte ferroviario de cercanías, a pesar de las exigencias de Bruselas.
En definitiva, para que la liberalización del ferrocarril de cercanías en España sea un éxito, será fundamental diseñar un modelo concesional en el que el Estado mantenga un alto grado de control sobre los estándares de calidad y accesibilidad, tanto con incentivos como con penalizaciones. La postura del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible y de su titular no parece en estos momentos demasiado favorable a tender puentes hacia las empresas privadas (especialmente las que tienen respaldo público de otros gobiernos), pero nunca se sabe. En todo caso, esperaremos a que el proceso comience para no nos embarcarnos en un tren que no nos lleve a ninguna parte.