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Evaluando las políticas públicas mediante experimentos

Por Javier Campos y Juan Luis Jiménez

Uno de los mantras habituales de Nada es Gratis es que las políticas públicas deben ser evaluadas en términos de eficiencia y equidad con el fin de mejorarlas en lo posible o corregirlas en el caso de que no alcancen sus objetivos. A lo largo de los últimos años, este blog ha publicado casi un centenar de entradas sobre este tema y creo poder afirmar que una gran mayoría de los economistas, con independencia de su color o adscripción estaría de acuerdo con tal necesidad. Me atrevo a afirmar que incluso es posible que hasta algunos políticos la compartan, especialmente cuando están en la oposición o no afecta a sus propias decisiones.

El subsidio al transporte de residentes como ejemplo

Aunque no se trata de la subvención más costosa que se incluye anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, la bonificación al transporte que reciben los residentes en territorios extrapeninsulares ha sido una de las más analizadas últimamente, tanto en trabajos académicos (véase aquí, aquí o aquí, entre muchos otros), como por organismos públicos como la AIReF o la CNMC o universidades.

De acuerdo con los datos desglosados por la Fundación Civio en la página web dondevanmisimpuestos.es, la Figura 1 muestra que la cuantía presupuestada en 2023 para el transporte aéreo de viajeros ascendió a 560 millones de euros, un importe inferior al máximo alcanzado en 2021, cuando fueron 652 millones. En términos corrientes, esta partida ha aumentado un 51% desde 2007, siendo los residentes en Canarias los más beneficiados de la misma, ya que en promedio recibieron el 65% del total presupuestado. En el transporte marítimo la evolución y asignación ha sido parecida: las ayudas han aumentado (más de un 90%) en los últimos años hasta alcanzar un máximo de 158 millones de euros anuales en 2023, tal como muestra la Figura 2. En resumen: abaratar el transporte de los ciudadanos (españoles y comunitarios) residentes en Canarias, Baleares, Ceuta y Melilla (poco más de cinco millones de personas según los últimos datos del INE) nos cuesta a todos alrededor de 700 millones de euros anuales.

Figura 1: Subvenciones al transporte aéreo de residentes. Euros nominales.

Fuente: Presupuestos Generales del Estado, a partir de CIVIO.

 

Figura 2: Subvenciones al transporte marítimo de residentes. Euros nominales.

Fuente: Presupuestos Generales del Estado, a partir de CIVIO.

 

Las políticas se valoran por sus efectos, no por sus intenciones

Es probable que, en términos unitarios, gastar aproximadamente entre 150 y 350 euros por residente y año (obsérvese la dispersión de estos datos en la Figura 3) no nos parezca “demasiado” y que consideremos hasta cierto punto justo que se implementen este tipo de ayudas (permitidas explícitamente por la normativa comunitaria) cuyo objetivo final es compensar los sobrecostes por lejanía e insularidad de residir en determinados territorios.

Figura 3: Evolución de la subvención total al transporte. Euros por residente

Fuente: Elaboración propia a partir de CIVIO e INE.

Sin embargo, como economistas nuestro trabajo es valorar si ese objetivo se consigue (identificando quién se beneficia realmente de las ayudas), cuantificar el verdadero coste social de las mismas (en términos de las posibles ineficiencias adicionales que introduzcan en los mercados) y, particularmente, determinar si existen mejores formas de gastar el dinero público.

Estas cuestiones, especialmente las dos primeras, se han discutido ampliamente en este blog (véase aquí, aquí, aquí o aquí). Es obvio que el subsidio a residentes tiene efectos positivos para los viajeros cuando una parte del coste de sus billetes es abonada por el Estado a las aerolíneas o navieras, pero también es un hecho incontrovertido que el diseño actual de estas subvenciones tiene efectos negativos o, al menos, no deseados.

En primer lugar, los datos indican que reciben una mayor subvención los viajeros con mayor renta, quienes viajan con mayor frecuencia. De hecho, como expuso la AIReF en 2020, el descuento sólo llegó al 50% de los residentes, y un 1% del total de estos acaparó el 20% del montante anual del subsidio: los cien viajeros más beneficiados por esta política recibieron en conjunto del Estado 1,8 millones de euros, unos 18.740€ por persona.

En segundo lugar, tanto los informes oficiales ya citados como la literatura académica han demostrado que subsidiar porcentualmente (actualmente, un 75%) los billetes aéreos o marítimos induce a las compañías de transporte a aumentar sus distintas tarifas, especialmente cuanto mayor es el porcentaje de residentes que suelan viajar en una ruta concreta.

Como resultado de lo anterior, viajar fuera de la Península a otras partes del territorio español suele encarecerse sustancialmente para los no residentes en dichos territorios, siendo frecuentes las quejas de los mismos cuando se reservan viajes con poca antelación o en fechas señaladas, en las que los precios de algunos billetes pueden ascender por encima de los 500 euros. Además de reducir la movilidad y la pretendida cohesión territorial, en efecto adicional de esta medida es que reduce el número de turistas o su gasto en destino. Para el caso de Canarias, el aumento del 50 al 75% del subsidio redujo el consumo de los turistas nacionales en el Archipiélago en torno a un 12%, como se muestra aquí.

Alternativas: un experimento puede resultar muy útil

La acumulación de evidencia sobre los efectos nocivos de las subvenciones al transporte para residentes parece que ha movido a algunas administraciones públicas (véase un reciente pronunciamiento del Senado en este sentido) a valorar la posibilidad de implementar políticas alternativas. Una de las opciones consideradas consistiría en la declaración de obligación de servicio público  (OSP) en las líneas aéreas de conexión de Canarias con el resto del Estado español. Esto conllevaría la fijación de precios máximos por ruta, con ciertas obligaciones de frecuencias y calidades para las compañías aéreas que optasen – bajo subvención – a realizar tales rutas.

Aunque la literatura económica ha analizado exhaustivamente las posibles consecuencias de este tipo de intervenciones (véase un resumen aquí, o en esta entrada), una de las novedades más interesantes en esta ocasión es que las propias autoridades han acordado realizar próximamente un “experimento” en una ruta concreta Canarias-Península para analizar la evolución de los precios.

Poco se sabe por ahora de cómo se va a llevar a cabo este ejercicio, qué características tendrá y quién será el encargado de ejecutarlo y evaluarlo. En todo caso, como economistas debemos alegrarnos de que se implementen políticas basadas en la evidencia y subrayar desde este blog que nuestra disciplina dispone de sólidos instrumentos metodológicos para realizar un diseño experimental adecuado y de potentes herramientas analíticas para analizar sus resultados. En un mundo ideal, incluso sugeriríamos que se publicaran todos los datos en abierto y que nos dejaran hacer nuestro trabajo de ofrecer a la sociedad – residentes o no residentes en las Islas – elementos para un debate constructivo sobre la evaluación de las políticas públicas.