Si no ha visto ya el anuncio navideño de Campofrío, “Hazte extranjero”, le recomiendo que lo haga sin falta y que tome partido por una de las dos Españas, la que dice que es casposa y a la que se le asoma la lagrima, a mi me encontrará en las dos. El anuncio defiende que hay una particular forma de ser español, ya saben, tocarse mucho, hablar a gritos, tener un gran sentido del humor, ser amigo de tus amigos, trasnochar, etc…Después de los problemas de Sacyr en Panamá, mucha gente añade a la lista de tópicos culturales españoles el ganar concursos para grandes obras de infraestructuras, pujando muy bajo y obteniendo beneficios a costa de los sobrecostes de las obras.
No decimos que este haya sido el caso de Sacyr, no disponemos de suficientes elementos de juicio para determinar qué sucedió en este caso. Nos limitamos a analizar las noticias aparecidas en prensa. Les pongo en antecedentes.....
El consorcio liderado por Sacyr (integrado también por la italiana Impregilo, la belga Jan De Nul y la panameña CUSA) realizó una oferta por las obras de ampliación del canal de Panamá (3.200 millones de dólares) que era 1.000 millones inferior a la oferta de su competidora estadounidense Bechtel, y ahora reclama unos sobrecostes de 1.600 millones para poder completar la obra. Más aún, con una argumentación que les sonará muy a radiales madrileñas, dicho consorcio acusa a la administración panameña de haber fallado en mantener y restaurar el equilibrio financiero. Si les faltan pruebas para acusar del crimen al mayordomo según nos relataba El País, en los cables de la Embajada de Estados Unidos en Panamá, obtenidos por Wikileaks en 2010, la empresa americana denunciaba que la oferta del grupo de Sacyr no cubría los costes y que sospechaba que Sacyr intentaría renegociar al alza el contrato al ejecutarlo.
Hasta aquí la actualidad sobre la que podemos aportar poco sin conocer los detalles de los pliegos del contrato y de la geografía (y geología) panameña. El proyecto tiene una gran complejidad técnica y es simplemente imposible determinar con la escasa información que poseemos, si los sobrecostes son estratégicos o corresponden a cambios necesarios en el proyecto como reclama Sacyr. Pero la cuestión que nos interesa saber es si los sobrecostes y las pujas bajas son comunes en las empresas (y en las contrataciones) españolas. Aunque no tengo datos de la situación actual, si puedo afirmar que en el pasado, esa práctica era más española que la tortilla de patata.
En un artículo de mi tesis doctoral (Ganuza (1998) “Los Sobrecostes en las obras Públicas. Un análisis económico del caso español”. Revista de Economía Industrial) analicé los sobrecostes (también llamados modificados) en las obras públicas de más de 500 millones de pesetas llevadas a cabo por el Ministerio de Fomento en el año 1994. El 77% de las obras presentaba sobrecoste. Las causas de los sobrecostes eran, como en el caso de Sacyr, en su mayor parte mejoras o correcciones del proyecto inicial. No conozco estudios académicos posteriores, pero los artículos en prensa hacen que mis cifras parezcan conservadoras. Por ejemplo, Inmaculada Rodríguez Piñeiro (Secretaria General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento 2009-2011) declaró en el año 2011 al El País que "El 98% de los contratos firmados por la Administración Central desde 1996 han sufrido modificaciones”.
Todo el mundo que haya reformado su cocina, sabe que los sobrecostes llevan consigo un incremento del precio de la obra. El contrato inicial se adjudica de forma competitiva y las modificaciones del contrato, aunque no supongan necesariamente un aumento de los costes de construcción, se determinan en un proceso de negociación bilateral, donde la empresa tiene un gran poder de negociación debido a lo costosos que resultan los retrasos y a lo difícil que sería reemplazarla. De hecho en mi estudio constaté que los sobrecostes suponían en media un incremento del 14% del precio de licitación de la obras.
¿No había procedimientos de control?. Por supuesto que sí, pero la aprobación de los sobrecostes dependía de su cuantía. Para sobrecostes inferiores al 10%, el mecanismo era muy sencillo e implicaba solo a los funcionarios que estaban en contacto con la obra, entre el 10% y el 20%, el procedimiento pasaba al ministerio, pero seguía siendo sencillo, para sobrecostes superiores al 20% los costes de control se incrementaban exponencialmente, dado que había que paralizar la obra y la autorización del modificado requería la aprobación del mismo por el Consejo de Ministros. Adivinan como era la distribución de sobrecostes, han acertado, más de un tercio de las obras tenía un sobrecoste entre el 19 y el 20%.
En muchas obras había que añadir al sobrecoste, un proyecto complementario. Estos proyectos están vinculados a la obra principal, y normalmente se concedían al mismo contratista mediante adjudicación directa. El proyecto complementario medio representaba el 7% del valor de la obra. Si sumamos el complementario al sobrecoste obtenemos que el coste de las obras se incrementaba durante su construcción en un 21%. No les sorprenderá que este coste adicional resulte muy similar a la baja media en los procedimientos de adjudicación, el 18%. En resumen, no estamos hablando de sobrecostes accidentales sino de una cultura del modificado donde los proyectos iniciales distaban mucho de ser precisos, las empresas anticipaban que iban a tener modificaciones de los mismos, y dado que las modificaciones generarían beneficios, estos eran más o menos descontados en los procesos de adjudicación.
Debemos puntualizar que las pujas más bajas no compensan los sobrecostes. De hecho, la correlación entre baja y sobrecostes era en mi trabajo solamente significativa si se utilizaban subastas, no así en los procedimientos de concurso donde la competencia en precios era muy limitada. Pero supongamos que los sobrecostes se descuentan totalmente en la adjudicación, ¿por qué es mejor adjudicar un proyecto por 100 que hacerlo por 80 y pagar 20 en sobrecostes? Las ventajas de un sistema sin sobrecostes sistemáticos son fundamentalmente transparencia y eficiencia. Como hemos dicho anteriormente, los sobrecostes se determinan en procesos de negociaciones bilaterales y cualquier mecanismo de control sobre ellos será costoso e imperfecto. Por el contrario, es mucho más fácil garantizar la transparencia y publicidad de los procesos de adjudicación iniciales. Las ganancias de eficiencia vienen dadas por dos razones. Primero, los mecanismos de adjudicación competitivos nos garantizan bajo ciertas condiciones que la empresa que obtiene la adjudicación es la más eficiente para realizar el proyecto inicial. Cuanto menos cambie el proyecto más probable será que la empresa adjudicataria sea también la más eficiente para el diseño final de la obra. En segundo lugar, la existencia de sobrecostes da una ventaja competitiva en el proceso de adjudicación a aquellas empresas que son mejores en los procesos de negociación bilaterales con la administración. Lo que en teoría podría evitar que las empresas más eficientes obtuviesen la adjudicación de la obra.
De hecho, nuestros socios de la Unión Europea veían en nuestros elevados sobrecostes una de las principales razones para explicar que nuestro mercado de grandes obras públicas estuviera prácticamente cerrado a otras compañías europeas, simplemente desconfiaban de que pudieran recuperar las bajas de la subasta en los procesos de negociación bilaterales con la Administración Española. Esta barrera a la entrada tiene mucho que ver con el anuncio de Campofrío, con códigos culturales y con redes sociales tejidas entre los ingenieros de las empresas de construcción españolas y los ingenieros del ministerio.
Con la intención de homogeneizar nuestras prácticas contractuales a las europeas y abrir con ello nuestro mercado de infraestructuras, la Ley de Economía Sostenible cambió la regulación. La nueva legislación pretendía eliminar los sobrecostes sistemáticos, estableciendo que los contratos del sector público solo podrán modificarse cuando se haya previsto en los pliegos de licitación o cuando concurran causas de fuerza mayor. Además, los modificados no podrán superar el 10%. Si el proyecto requiriese un modificado mayor, deberá procederse a la resolución del contrato, y a una nueva licitación.
El análisis coste-beneficio de este cambio legislativo no es inmediato, aunque la nueva regulación redujera los sobrecostes (incrementando la eficiencia y la transparencia de la adjudicaciones), también conllevará costes, mayor inversión en los proyectos iniciales, el retraso en la ejecución de las obras, y las costosas resoluciones de contratos (algunos sobrecostes son completamente inevitables). De hecho, los economistas que podemos hacer modelos a gusto del consumidor podríamos hacer un modelo “Campofrío’’, donde la cooperación repetida entre empresas y la administración conllevase de forma eficiente un nivel alto de sobrecostes y bajo de costes de transacción, y concluir (como el anuncio) que como España no hay nada. Soy escéptico sobre ello, me inclino más por los beneficios asociados a un sistema donde los sobrecostes sean excepcionales, pero necesitamos datos para hacer una evaluación rigurosa de la ley. El análisis no sería sencillo porque además la crisis ha incrementado mucho la competencia en precios en las adjudicaciones, la aparición de bajas temerarias, y con ello la presión de las empresas para obtener beneficios a través de los sobrecostes.
En resumen, los sobrecostes de Sacyr no son una nube en cielo despejado. No quiero decir que no haya sobrecostes en otros países que impliquen a empresas constructoras extranjeras. De hecho, los sobrecostes más mencionados en los artículos académicos son los del túnel canal de la Mancha o los del metro de Boston. Pero es verdad, que en España existía una cultura del modificado que nos diferenciaba de nuestro entorno europeo, una muestra más del “Spain es different”, lo que a menudo (pero no siempre, eso se lo concedo al anuncio de Campofrío) es más una señal de preocupación que de orgullo y satisfacción.