De Alain Cuenca
Las Comunidades autónomas de régimen común (CCAA) disponen de amplia autonomía para la gestión de sus gastos. Para financiarlos, cuentan con transferencias del Estado en diversos fondos, el recurso al endeudamiento (con límites) y una “cesta” de impuestos. De estos últimos, tienen capacidad normativa sobre el 50% del IRPF, en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, en el de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, el impuesto sobre el patrimonio, tributos sobre el juego (además de tributos propios de escaso poder recaudatorio). Por otra parte, disponen de un recargo autonómico en el impuesto sobre hidrocarburos y en el impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Finalmente, tienen participaciones territorializadas, sin capacidad normativa, en el 50% del IVA, 58% de los impuestos especiales (IIEE) y el impuesto sobre la electricidad. Todo ello da lugar a una capacidad de decisión tributaria sobre aproximadamente un tercio de los ingresos autonómicos totales.
La corresponsabilidad fiscal consiste en que los incrementos marginales de gasto de una comunidad autónoma sean financiados por incrementos marginales de tributos en esa comunidad. El cumplimiento de este requisito dará lugar a una combinación óptima de gastos e ingresos públicos a nivel regional. Pues bien, todos los estudiosos del sistema de financiación coinciden en que el ejercicio de la corresponsabilidad fiscal ha sido insuficiente, dado que han predominado las reducciones de impuestos en un contexto de gastos y déficits crecientes, si bien es cierto que con la crisis económica se han adoptado algunas medidas tributarias al alza en varias CCAA.
Una forma de elevar la autonomía y la corresponsabilidad podría venir de sustituir las participaciones en el IVA y los IIEE sobre las que no hay capacidad normativa autonómica por una mayor cesión del IRPF. Algunos economistas han sugerido esta posibilidad en artículos de prensa aquí o aquí, pero no se ha investigado en el ámbito académico. En un trabajo reciente hemos simulado los efectos financieros de la cesión del 100% del IRPF a las CCAA de régimen común. Partiendo del vigente sistema de financiación autonómica, se reproduce la liquidación de los cuatro años disponibles hasta el momento (2009-2012) y se sustituye la cesión del 50% del IRPF por el 100% eliminando el IVA y los IIEE (el trabajo completo realizado con Rosa González está publicado aquí).
La cesión del 100% del IRPF, recuperando para el Estado el IVA y los demás impuestos indirectos apenas cambiaría la financiación recibida por las CCAA entre los años 2009 y 2012 (experimentaría un ligero aumento de 0,46%). Tampoco variaría sustancialmente la distribución de recursos entre ellas. La más beneficiada sería la Comunidad de Madrid, que ganaría un 3,4%, seguida de La Rioja (0,97%), Cataluña (0,73%), Cantabria (0,55%), Asturias (0,45%), Aragón (0,12%), C. Valenciana (0,10%) y Murcia (0,10%). Las CCAA perdedoras serían I. Baleares (-3,92%), Castilla La Mancha (-2,11%), Extremadura (-1,43%), Castilla y León (-0,62%), Galicia (-0,61%) y Andalucía (-0,22%) (Canarias se excluyó del análisis por su peculiar régimen financiero). Teniendo en cuenta que en la reforma de 2009 se inyectaron recursos adicionales por más del 10%, las variaciones descritas serían controlables en una próxima revisión del sistema.
Los resultados del trabajo de referencia muestran por tanto que sería factible realizar la mencionada sustitución en el sistema de financiación vigente, lo que tendría múltiples ventajas. En primer lugar, se obtendría un claro aumento de la autonomía tributaria: el peso de los ingresos con capacidad normativa alcanzaría el 60% para el conjunto de las CCAA, casi el doble que ahora. En segundo lugar, se lograría una delimitación nítida de espacios fiscales: el Estado tendría toda la imposición indirecta, la de sociedades y las cotizaciones sociales. Y las CCAA serían titulares del IRPF y los demás impuestos tradicionalmente cedidos para financiar la educación, la sanidad y los servicios sociales principalmente. Esto contribuiría a un funcionamiento más eficaz de los mecanismos políticos tanto a nivel autonómico como estatal, pudiendo los contribuyentes/votantes asociar mejor las responsabilidades en el ingreso y en el gasto.
Sin embargo, un mayor y más claro espacio fiscal en el IRPF no sería suficiente para mejorar la corresponsabilidad. En 2009 se pasó de una cesión del 33% al 50%, ampliando las competencias normativas y se tuvo escaso éxito. Para incentivar la corresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos se requeriría ante todo un compromiso creíble de que no habrá nuevos rescates por parte del Estado. Hasta el momento, las CCAA por lo general han considerado que era más fácil obtener recursos adicionales del gobierno central que directamente de sus ciudadanos.
Además, el sistema vigente dificulta el ejercicio de la capacidad normativa cedida debido al mecanismo de entregas a cuenta que cada año asigna a las comunidades autónomas una previsión por IRPF que será liquidada dos años más tarde. Este proceder implica que las medidas tributarias adoptadas por las comunidades para el año n no se aplican a los contribuyentes hasta el momento de presentar su declaración (en los meses de mayo y junio del año n+1), y no tienen efectos recaudatorios para las comunidades hasta el ejercicio siguiente (n+2). De este modo, los incentivos a adoptar medidas que incrementen la recaudación son muy débiles.
Es necesario tener en cuenta por otra parte que la cesión del 100% del IRPF a todas las CCAA podría incrementar la competencia fiscal a la baja y los costes de cumplimiento para los contribuyentes. No obstante, las CCAA ya tienen en la actualidad competencias normativas sobre la tarifa, los mínimos personales y familiares y para establecer deducciones autonómicas.
Finalmente, la cesión del 100% del IRPF exigiría reforzar el papel del Estado en la aplicación del impuesto (en su gestión, inspección y recaudación) y como impulsor de la legislación sobre los aspectos que seguirían siendo comunes: elementos cualitativos, determinación de las bases imponible y liquidable, reducciones y deducciones de carácter económico y el gravamen del ahorro. En este sentido, habría que evitar lo sucedido con la cesión del rendimiento al 100% de los impuestos tradicionalmente cedidos, que vino acompañada de un abandono legislativo por parte del gobierno central.
Ciertamente, parece difícil que el gobierno central se quede sin un impuesto como el de la renta de las personas físicas, el de mayor recaudación y poder redistributivo. Sin embargo, no debe olvidarse que los territorios forales de Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y la Comunidad Foral de Navarra ya disponen del 100% del IRPF, con todas competencias normativas y de aplicación. Si el gobierno central recuperara el IVA y los impuestos indirectos también en los territorios forales, su sobrefinanciación disminuiría y se atenuaría un grave problema de inequidad en el sistema de financiación territorial en nuestro país (los favorables efectos financieros del ajuste por IVA para las haciendas forales han sido descritos, entre otros, por I. Zubiri aquí). La corrección, siquiera parcial, de dicha desigualdad territorial facilitaría un mejor encaje en el conjunto de España de otras Comunidades como Cataluña.
En suma, la corresponsabilidad fiscal es un requisito esencial para el correcto desarrollo de nuestro sistema de federalismo fiscal iniciado con la Constitución de 1978. Se ha avanzado en cada reforma desde 1987, pero si no se refuerzan eficazmente los mecanismos de corresponsabilidad, será necesario limitar en alguna medida la autonomía en el gasto. De lo contrario, nuestro sistema de fuerte descentralización de los servicios públicos corre el riesgo de resultar ineficiente y financieramente insostenible.