Lucha contra el fraude fiscal en España: ¿Dónde estamos?

de J. Ignacio Conde-Ruiz y Javier Monzó-Torrecillas.

Hace pocos días, descubrimos que 2015, a pesar de crecer un 3,2%, cerro con déficit del 5.1% del PIB, desviándose significativamente respecto al objetivo acordado con Bruselas. A continuación, la prensa se inundo con los papeles de Panama, que revelan el nombre de numerosos empresarios, políticos y deportistas (algunos reincidentes) que cuentan con sociedades offshore en paraísos fiscales. Para todos nosotros es difícil asimilar la necesidad de nuevos recortes para cerrar el déficit, a la vez que vemos como ciertos contribuyentes con recursos consiguen escapar del fisco. Por este motivo, nos hemos preguntado, como han sido los resultados de la lucha contra el fraude fiscal en los últimos años.

A la luz de los últimos datos publicados (aquí la nota de prensa), los resultados parecen ser espectaculares. Como se observa en el siguiente gráfico, tras superar la barrera de los 10.000 M€ en 2010, la recaudación se mantuvo entre los 10 y 11 mil millones durante los siguientes tres ejercicios, y aparentemente se ha incrementado de forma muy notable en los dos últimos, hasta sobrepasar los 15.000 M€ en 2015, de acuerdo con los datos de la Agencia Tributaria.

Fuente: Ministerio de Hacienda y AAPP

¿A qué es debido este espectacular incremento del 27% en 2015? Un primer análisis, rápidamente relacionaría este dato con la evolución general de la economía. La salida de la recesión y las tasa de crecimiento de la economía habría producido el incremento inmediato de la recaudación por las actuaciones inspectoras y recaudatorias de la Agencia. Sin embargo, no podemos olvidar el retardo que llevan estas actuaciones, tanto en las labores de inspección, siempre a posteriori, como, sobre todo las de recaudación de la deuda liquidada en dichas inspecciones. De hecho, si observamos la evolución de las bases imponibles durante el mismo periodo, se concluye que no existe relación entre el resultado de la lucha contra el fraude y la evolución de las bases imponibles. Hay que tener en cuenta que las bases imponibles de un año dan lugar a recaudación por fraude al año siguiente. Sorprendentemente las bases impositivas apenas si han variado.

Fuente: Ministerio de Hacienda y AAPP

Así que, nos toca analizar un poco más en profundidad los datos. Las preguntas que nos hacemos son: ¿Cuáles son las principales actuaciones de control del fraude?; ¿De dónde proviene principalmente esta recaudación?; ¿Son los datos de la serie “homogéneos”?

La actuación contra el fraude fiscal de la Agencia Tributaria se articula en dos grandes frentes:

Las actuaciones inspección tributaria propiamente dicha como, que contabilizan miles de “actuaciones” al año, como por ejemplo:

• La verificación del cumplimiento de la limitación de pagos en efectivo de 2.500€, que ha derivado en más de 1.300 expedientes sancionadores
• Las actuaciones de Auditoria Informática y el desarrollo de nuevas herramientas informáticas para la investigación por Internet de la llamada Economía Digital
• Visitas presenciales en el marco de la lucha contra la económica sumergida, e.g. alquileres no declarados
• Control extensivo sobre el sistema de módulos.
• Investigación de movimientos financieros
• Control aduanero para luchar contra el contrabando, e.g. droga, tabaco, falsificaciones, como por ejemplo esta.

Las actuaciones de minoración de devoluciones, con ocasión de rectificación de autoliquidaciones presentadas por el contribuyente, e.g. las campañas de renta, como la que se desarrolla en estos días respecto al IRPF 2015.

A este respecto, la propia nota de prensa del Ministerio ofrece importantes pistas en cuanto a los principales origines de esta recaudación. Efectivamente la misma reconoce que el incremento del 27% en 2015 no es homogéneo, ya que incluye “expedientes singulares de minoración de devoluciones por un importe conjunto de 2.700 millones de euros que, por sus características, resultan de difícil repetición en el tiempo”, es decir “one-off revenues”. Por lo que el incremento, en términos homogéneos, es de 600 M€, un 13%, un porcentaje importante, pero menos de la mitad del 27% citado.

Por desgracia, no existen datos públicos desglosando la lucha contra el fraude por tipos de actuaciones, ya que no se dispone de datos por tipo impuesto (IRPF, IVA, etc) o por tipo de persona (física o jurídica). Aun así, se puede hacer un primer análisis con la información disponible. El grueso de los ingresos son los procedente de actuaciones de control, que aumentan un 12% hasta alcanzar los 9.687 M€. Las actuaciones de control son: ingresos procedentes de liquidaciones y actos de recaudación, ingresos extemporáneos previo requerimiento, control aduanero, de impuestos cedidos y de expedientes judicializados. No obstante, de estos, el core que marca la tendencia según la Agencia son los primeros, los ingresos procedentes de liquidaciones y actos de recaudación, que aumentan un 8% hasta situarse en los 8.346 M€. Sin embargo, como muestra el gráfico siguiente, estos ingresos sólo han crecido un 1% si se compara con 2012.

Fuente: Ministerio de Hacienda y AAPP

La segunda gran partida procede de la minoración de devoluciones solicitadas por los contribuyentes, donde se registra un incremento del 96% pero motivado íntegramente por los expedientes one-off antes mencionados, hasta alcanzar los 5.501 M€. No podemos olvidar tampoco que es posible que algunas de estas devoluciones no practicadas no sean permanentes pues los tribunales en ultima instancia pueden acabar dando la razón a los contribuyentes.

En resumen, ¿Qué ha pasado entonces en el periodo 2012-2015? Hay que recordar que en 2012 se aprobó la Ley 7/2012 de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude, así como el Plan Especial contra la Economía Sumergida, cuando se introdujeron diversas medidas como la limitación de pagos en efectivo, la declaración obligatoria de cuentas en el extranjero, medidas para evitar los vaciamientos patrimoniales o la ampliación de plazos de prescripción y de las actuaciones inspectoras. Pues bien, en datos brutos, que la recaudación por lucha contra el fraude fiscal ha crecido un 36%, aunque, en términos homogéneos lo ha hecho sólo un 12%. Es decir los resultados de la lucha contra el fraude han mejorado un 4% anual, en promedio.

Este dato, marca una tendencia positiva en el esfuerzo del Ministerio de Hacienda contra el fraude tributario, pero también nos ofrece una medida realista de lo que se puede esperar de este tipo de actuaciones, lejos de algunas promesas en durante la campaña electoral hemos escuchado (y ya analizadas en este blog). En un contexto de hastío social respecto al fraude, en sus distintas vertientes, surge la necesidad política de descubrir una fuente de ingresos tributarios que permita sostener sus promesas de gasto social sin incrementar en exceso los impuestos sobre los contribuyente cumplidores.

Por ultimo, ¿Son buenos o malos datos estos datos de lucha contra el fraude, en el contexto de una economía sumergida en el entorno del 20% del PIB? No existe una respuesta objetiva a esta pregunta, por la dificultad de realizar análisis comparados consistentes en sistemas tributarios diferentes y con información pública muy limitada, y en todo caso, ello implicaría un estudio en profundidad que sobrepasa el alcance de este post. Cabe decir, no obstante, que no procede conformismo ni autocomplacencia respecto a la tendencia al alza de esta recaudación, sino intensificar las medidas que permitan que la misma crezca a tasas más altas en el próximo periodo.

Y ello debería centrarse, entre otras vertientes, en incrementar el porcentaje de recaudación efectiva de la deuda liquidada (o pendiente de cobro), que según las últimas estadísticas, se sitúa en torno a 50.000 M€. Un 40% de esta cifra se corresponde con aplazamientos y fraccionamientos en el pago de impuestos y la deuda suspendida por procesos judiciales, es decir, aquellos casos en que el presunto defraudador ha impugnado el acta de inspección a los tribunales. El resto, más de 28.000 M€ se encuentran en vía ejecutiva, es decir, son los verdaderos impagos al Fisco, que por diversas circunstancias (insolvencia, vaciamientos patrimoniales, utilización de testaferros o sociedades offshore, etc) la Administración no ha sido capaz de cobrar. Lamentablemente, las estadísticas demuestran la mayor parte de estas deudas nunca se cobrarán, como se puso de manifiesto en un informe del Tribunal de cuentas.

En la esfera de la actualidad política, el acuerdo de PSOE-Ciudadanos promete, en materia de fraude fiscal, combatir decididamente el fraude, la evasión y la economía sumergida, para enunciar a continuación un paquete de doce medidas, expuestas mediante bullet points en la página 18 del documento. Pero, el documento no concreta ningún tipo de recaudación agregada ni por partidas (excepto 2.800 millones de euros one-off al revisar la amnistía fiscal). En cualquier caso, todo esfuerzo en este area es bienvenida.

La Agencia, por su parte, incide en 2016 en medidas continuistas de lucha contra la economía sumergida, la planificación fiscal internacional y la investigación de patrimonios y rentas ocultos en el extranjero. En concreto, en materia de esquemas de tributación internacional, se busca la utilización de instrumentos ‘híbridos’ (con distinto trato tributario en España y en un país tercero), o el análisis de precios de transferencia en multinacionales (ver aquí). En este aspecto, será de utilidad los avances realizados en el marco de la OCDE, que ha aprobado el paquete BEPS (Erosión de Bases y Traslado de Beneficios), en base a estudios que fijaban en un 10% las pérdidas de recaudación en el Impuesto Sociedades.

Este acuerdo, así como los Convenios internacionales de intercambio de información tributaria , son un buen ejemplo de la necesidad de coordinar y compartir información como un instrumento efectivo contra el fraude de las grandes corporaciones y patrimonios, aunque queda mucho por hacer, como se ha puesto de manifiesto en el escándalo de Panamá. No lo es, sin embargo, las periódicas solicitudes de Agencias Tributarias propias en algunas CCAA (e.g. Cataluña) ni tampoco, las ya existentes (Regímenes Forales), que añaden complejidad y reducen la información disponible por los inspectores de finanzas en el ejercicio de sus funciones.

Por último, reconocer la labor de otras unidades participantes en la lucha contra el fraude a la Hacienda Pública como los Interventores del Estado en materia de fraude en el gasto, subvenciones y ayudas públicas, o los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en material laboral, que quedan fuera del alcance de este post.

En definitiva, la lucha contra el fraude debe ser siempre una prioridad de política económica, máxime en una situación como la actual donde se esta pidiendo esfuerzos a los contribuyentes cumplidores para conseguir nuestros objetivos de déficit público. Los resultados de la misma no son tan espectaculares como la nota del Ministerio apunta y como han recogido algunos medios (aquí, aquí o aquí). Como hemos visto, en términos homogéneos, la mejoría ha sido prácticamente la mitad (un 13% en el ultimo año en lugar de un 27%). Queda mucho por hacer, incluyendo la necesaria mejora en la coordinación fiscal internacional.