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Los Retos del Factor de Sostenibilidad de las Pensiones

(@conderuiz)

El Gobierno ha presentado recientemente una propuesta sobre el diseño del Factor del Sostenibilidad. Para la elaboración de dicha propuesta ha utilizado el Informe de los Expertos en el que tuve  el honor de participar y que se puede descargar aquí. El trabajo allí fue puramente técnico donde tratamos de aportar con total humildad nuestro conocimiento al debate público siendo conscientes, como no puede ser de otra forma,  que es en la arena del Parlamento donde se deben tomar las decisiones. En principio no pretendía escribir sobre este tema al haber formado parte del Comité, pero viendo las imprecisiones y malas interpretaciones que salen a menudo en los medios de comunicación y en el debate político me ha parecido oportuno aclarar algunos puntos. Primero explicare brevemente en que consistió la propuesta.

¿Qué es el Factor de Sostenibilidad?

Para entender que es un Factor de Sostenibilidad les recomiendo leer este post de Sergi en este blog. Pero en líneas generales no es más que reformar un sistema de  pensiones prestación definida como el español hacia otro de contribución definida.  El sistema de pensiones en España es de reparto y de prestación definida. Que sea de prestación definida, indica que en cada momento del tiempo la tasa de sustitución de las pensiones está definida en función del historial laboral (i.e.  los años cotizados, salarios y edad de jubilación) y, por tanto, la pensión no tiene por qué estar calculada de acuerdo a criterios actuariales que garanticen el equilibrio financiero. Pero incluso si el sistema estuviera definido tal que existiera un equilibrio actuarial entre lo cotizado y lo recibido, si cambiaran las variables demográficas relevantes el sistema (como la esperanza de vida) el sistema se desajustaría. El factor entre otras cosas permite el ajuste automático del sistema una realidad demográfica cambiante. No es de extrañar por tanto, que la mayoría de los países que tenían un sistema de prestación definida como el nuestro ya tengan incorporado un Factor de Sostenibilidad. En la pagina 32 a 34 del informe hay  descripción detallada de los Factores de Sostenibilidad en los distintos países.

¿Cuáles son las formulas detrás de la propuesta de los expertos?.

Factor de Equidad Intergeneracional (FEI), que actúa sólo sobre el cálculo de la pensión inicial y modera su crecimiento en función del aumento la esperanza de vida respecto a un año base. Se trata de un parámetro adicional que se suma a los ya existentes en el cálculo de la pensión inicial (base reguladora, años trabajados y edad de jubilación), sin interferir con las medidas adoptadas en la reforma de 2011. Su objetivo principal es tratar de manera igual a personas que se jubilen con la misma edad y con el mismo historial laboral pero en años diferentes y que, como consecuencia de su distinta esperanza de vida, terminen beneficiándose del sistema de pensiones durante un número de años muy distinto. En concreto la formula propuesta es:

donde ej,t+s es la esperanza de vida a partir de los j años de un trabajador que se jubila en un momento determinado t+s y ej,t es la esperanza de vida de otro trabajador similar que también se jubila a la edad j pero s años antes (i.e. en el periodo t). En la medida en que aumente la esperanza de vida, sabemos que ej,t+s> ej,t  , y por lo tanto la pensión que le corresponderá seria menor. Es decir, si dos trabajadores de distintas generaciones con el mismo historial laboral (años cotizados y salarios) se jubilan a la misma edad, el trabajador de la generación con una mayor esperanza de vida recibirá en media, y a pesar de haber cotizado lo mismo,  un mayor montante en termino de pensiones a lo largo de su vida. Para corregirlo, este factor lo único que hace asegurar que ambos trabajadores perciban lo mismo en pensiones y para ello aquel que vivirá más años percibirá un poco menos cada año.

Este factor es estándar y existe en muchos otros países, como Portugal o Finlandia entre otros. Quizá por esto no ha levantado ninguna critica, y parece ser aceptado por todos y según la información aparecida en la prensa también aparece en la propuesta del Gobierno. Según las previsiones del INE, el FEI implicará aproximadamente una caída del 5% de la pensión cada 10 años. Además, y Dios no lo quiera, es reversible o simétrico: si la esperanza de vida cae este factor FEI dará como resultado un aumento de las pensiones. Me gustaría también resaltar, que esto no implica necesariamente que las pensiones que recibirán los trabajadores futuros vayan a ser mas bajas. Serán más bajas si se jubilan a la misma edad que lo hacen los trabajadores actuales, pero si viven mas años, y deciden trabajar más años, entonces la bajada del FEI podrá ser compensada por el retraso de la edad de jubilación o el aumento de la contributividad. Tal como se adverte en el informe, para compensar la caída de la pensión debido al aumento de la esperanza de vida, será necesario introducir incentivos a la prolongación de la vida laboral.

El Factor de Revalorización Anual (FRA) determina el crecimiento anual de las pensiones. Este factor, quizá por la complejidad de la formula propuesta, ha acaparado todas las criticas:

donde gI  es la tasa de crecimiento de los ingresos en términos reales, gP  la tasa de crecimiento del número de pensiones y gs el incremento de la pensión media debido al efecto sustitución, por las diferencias entre las altas y bajas del sistema. Todas las variables aparecen definidas en términos nominales. El coeficiente α mide la velocidad a la que se corrigen los desequilibrios presupuestarios del sistema. Para que el ajuste fuera suave propusimos que las variables estuvieran en media móvil de al menos 11 periodos y que el valor de α esté entre 1/4 y 1/3.

Es cierto que la formula es compleja y levanto muchas suspicacias, incluso cuando comparecí en la Comisión del Pacto de Toledo,  algunos diputados preguntaban como había surgido la idea de esta formula. Pero la historia es muy simple, el factor FRA no es más que una restricción presupuestaria intertemporal de las que usamos los economistas todos los días. Es decir, proviene de la igualdad contable de que los ingresos tienen que ser iguales a los gastos (ver la pagina 38 del informe para el desarrollo algebraico entre ambas):

ecuacion3Es decir, el FRA solo pretende imponer una condición de equilibrio presupuestario a largo plazo. Alguien podría pensar si no se podría haber encontrado una formulación más sencilla. Yo soy el primero que prefiero las cosas sencillas que la gente entienda y me parece bien sacrificar rigor por sencillez. Pero en este caso la complejidad viene para garantizar que los cambios sean lo más suaves y justos posibles para los trabajadores.

Es otras palabras el factor de sostenibilidad propuesto es más amplio, completo, flexible y eficaz que el de otros países europeos, convirtiéndose en un Factor de Sostenibilidad  llamado de tercera generación. No porque sea tres veces más duro que cualquier otro en Europa como han malinterpretado algunos, sino por todo lo contrario. De hecho, el FEI es el prototipo de un factor de sostenibilidad de primera generación existente en algunos países: solo corrige por la esperanza de vida. El factor de sostenibilidad alemán sería el prototipo de la segunda generación: corrige por evolución de la ratio entre cotizantes y pensionistas. Gracias al FRA, el factor de sostenibilidad propuesto por el Comité de Expertos va mucho allá y permite considerar todos los determinantes presentes y futuros del equilibrio presupuestario del sistema, incluidos los ingresos.

¿Qué es necesario aclarar y cuales son los retos del Factor de Sostenibilidad propuesto por el Gobierno?

En primer lugar, resaltar que en el hecho de que el Factor propuesto por los expertos permita tocar los ingresos esta el “quid” de la cuestión y que por lo leído en prensa y a pesar de que han pasado ya unos meses desde que hicimos el informe creo no se ha llegado a entender. El objetivo del FRA es sencillo y no es más que garantizar que cuando se decida la regla de revalorización de las pensiones haya ingresos suficientes para poderla cumplir. Es decir que se cumpla una restricción presupuestaria. En el cumplimiento de la restricción presupuestaria o del FRA es donde juega un papel crucial la posibilidad de dotar al sistema de mayores ingresos. Y por lo tanto, por definición, la propuesta de los expertos deja un grado de libertad al Parlamento a la hora de decidir la regla de revalorización: los ingresos. Esto significa que existen innumerables reglas de indexación compatibles con el FRA y que es el Parlamento quien debe establecer que regla implementar. Y luego si para que se cumpla que los ingresos sean iguales a los gastos (i.e. se cumpla FRA) es necesario aumentar los ingresos puede hacerlo.

Algunas críticas apuntan a que si la regla actual de revalorización con el IPC funcionaba perfectamente ¿por que se debe cambiar ahora?. Esta crítica es injusta por dos motivos. Primero porque no es cierto: la actual regla de indexación de las pensiones con el IPC de noviembre entró en vigor en 1997 y no ha sido capaz de mantener el compromiso en la primera crisis desde su creación: en 2011 se congelaron las pensiones, en 2012 no se compenso por la desviación de inflación en noviembre. Y si finalmente se cumple en 2013 será solo porque la inflación este año es históricamente baja. Y segundo, porque lo responsable es afrontar los problemas no ocultarlos. El FRA solo introduce transparencia y da información a los ciudadanos sobre la solvencia del sistema. Eso si siempre y cuando se diseñe siguiendo las pautas del informe de los expertos. Es decir, donde los parámetros clave, como el coeficiente α, sean estables y no se decidan cada año como algunos parecen defender. Esto, en mi opinión, es lo responsable. ¿Quiere esto decir que la regla actual de revalorización con el IPC de noviembre no es valida? pues no, esta regla sería perfectamente compatible con el FRA. Requerirá dotar de más ingresos al sistema. Por lo tanto la propuesta de los expertos no implica directamente desligar las pensiones del IPC.

Otra critica recurrente es que la propuesta de los expertos es muy muy volátil. Esto como ya el lector puede entender también es falso, pues depende de cómo se calcule. Y como he dicho el FRA permite muchas reglas de indexación.

La propuesta del Gobierno en lo que se refiere al FRA, por lo que ha salido en prensa, ha sido poner un suelo y un techo a la revalorización de las pensiones. En concreto un suelo de que las  pensiones al menos deberán subir un 0,25% y un techo de IPC+0,25%. La introducción de un tope máximo y mínimo en la revalorización de las pensiones no es una novedad, dado que el documento de los expertos también lo contemplaba (ver pag 23 del informe). Lo que ha hecho el ejecutivo ha sido especificar dichos topes.

Respecto al momento de entrada en vigor, la propuesta de los expertos proponía que ambos factores deberían entrar antes de 2019.  La propuesta del gobierno también entra dentro de la recomendación, pues han anunciado que el FEI entrará en vigor en 2019, mientras que el FRA lo haría en 2014.

Una vez analizada la propuesta del Gobierno, lo sorprendente es que algunos medios advierten que esta propuesta ha suavizado la de los expertos. Incluso algunos dirigentes alardean de que la propuesta del ejecutivo ha mejorado la propuesta de los expertos.  Esto tampoco es correcto. Lo que ocurre es que muchos han mal interpretado, y siguen mal interpretando que la propuesta de los expertos es la regla que sale de nuestra ecuación del FRA si no se tocan los impuestos. Nuevamente esto no es cierto como ya he indicado anteriormente.

Estamos en medio del proceso de negociación y espero que al final se alcance un acuerdo dentro del Dialogo Social tal como ocurrió con la Reforma del año 2011. Pero hay una cosa que fácil de entender, dada la crisis actual  y el proceso de envejecimiento que tenemos por delante, en ausencia de reformas, los ingresos del sistema serán inferiores a los gastos por muchos años. Y esto significaría que si nada cambia tendremos un periodo de semi-congelación del 0,25% relativamente largo. No obstante, como hemos dicho para conseguir equilibrar el presupuesto de la Seguridad Social hay otras vías distintas a la congelación de las pensiones. Por un lado,  se pueden introducir reformas que reduzcan los gastos. Estas, por ejemplo,  deberían ir a reforzar la contributividad como considerar toda la vida laboral para el computo de la pensión, o en definitiva introducir reformas para hacer el sistema mas justo estrechando la relación entre lo cotizado y lo percibido. Por otro lado,  se pueden aumentar los ingresos. Aquí, por ejemplo, dada nuestra situación del mercado de trabajo en mi opinión no se deberían aumentar las cotizaciones por lo que la vía, en el caso de que se decidiera dotar de más ingresos, debería ser a través de otros ingresos como el IVA. O alternativamente que los Presupuestos Generales se ocuparan de financiar las pensiones de viudedad como ya hacen con los Complementos a  Mínimos.  Estos son solo unos ejemplos, pero son una prueba de que en el ámbito de las pensiones hay muchas cosas que se pueden hacer. De hecho, en ausencia de reformas que contengan el gasto si se aprueba el Factor de Sostenibilidad tal como se ha anunciado,  se dejará como única vía para cumplir la restricción presupuestaria (o el FRA) la congelación de las pensiones. Sabemos que un periodo de congelación de las pensiones suficientemente largo conseguiría un equilibrio presupuestario. Pero esta vía no parece muy razonable pues en términos de poder adquisitivo la pensión que percibirá un jubilado será menor con el paso del tiempo. Y ésto no tendría ningún sentido salvo que el perfil de consumo de los jubilados sea decreciente con la edad. Y esto no parece  ser cierto si tenemos en cuenta que con la edad al empeorar la salud se requieren más cuidados y atenciones.

En definitiva, la propuesta simplemente ha establecido unas reglas para garantizar unas pensiones sostenibles a las futuras generaciones. Y lo hace obligando a que los ingresos y los gastos se igualen en el medio plazo. Pero, y como no podía ser de otra forma, se ha dejado en el Parlamento el diseño final del sistema de pensiones que queremos. Sea cual sea el resultado final, lo que esta claro es que este tiene que  ser sostenible. Sea cual sea la regla de revalorización que decidan nuestros parlamentarios se tiene que cumplir la restricción presupuestaria (i.e. el FRA): no se puede repartir lo que no se tiene. Confió que haya un debate abierto y honesto entre toda la sociedad y que a final consigamos preservar nuestro sistema de pensiones publico y de reparto para las  futuras generaciones. Y para ello será necesario avanzar en las reformas y no dejar todo en manos del cumplimiento de una restricción presupuestaria.