¿Cómo mejorar el IMV?

El 29 de mayo, en plena pandemia, el Parlamento, sin ningún voto en contra, aprobó el Real Decreto-ley 20/2020 que significo el nacimiento del nuevo Ingreso Mínimo Vital (IMV), que se podía solicitar a partir del 15 de julio de 2020.

En España estaba pendiente completar su Estado del Bienestar con la introducción de un programa de prestación de “último recurso” como principal escudo contra la pobreza, al que pueden acudir los ciudadanos cuando han agotado todas las posibilidades, como existe en otros Estados de Bienestar europeos. En España esta tarea se había dejado en manos de las CCAA dando como resultado una cobertura claramente insuficiente e ineficaz como escudo frente a la pobreza. Un análisis detallando (ver el informe de AIReF (2017)) de este tipo de programas de rentas mínimas regionales nos muestra su clara heterogeneidad tanto en la cuantía como en cobertura.

Sea como fuere, lo cierto es que hemos afrontado la Pandemia sin tener desplegado el IMV y se ha optado por diseñarlo y aprobarlo en mitad de la misma. Se define el nuevo programa como una nueva prestación no contributiva de la Seguridad Social de carácter permanente que establece un nivel de renta garantizado diferente para cada tipo de hogar (ver en este documento que hicimos en Fedea para detalles).

El nuevo IMV , garantiza un mínimo común por parte del Estado, y da libertad a aquellas comunidades que así lo deseen para que mejoren, su cobertura y/o su generosidad. El IMV lleva en funcionamiento casi un año, y en este articulo voy a tratar de analizar los principales problemas y qué se podría introducir para mejorar su diseño. Algunos de los problemas ya los anticipe en este post, el mismo día que se anunció el IMV, por desgracia, muchos de los problemas que aventuré en dicho post siguen presentes…

Problemas de Implementación

A fecha de mayo de 2021, IMV llega ya a 260.000 hogares en toda España en los que viven 682.000 beneficiarios, de las que más del 43% son menores. De media, cada hogar recibirá 448 euros al mes (en esta nota de prensa del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones podemos información más detallada).

La cifra está muy por debajo de las estimaciones iniciales que contemplaban alcanzar 850.000 unidades de convivencia y 2,3 millones de beneficiarios. Tras casi un año, tan solo se ha alcanzado el 30% del objetivo. Que en el peor año económico desde la guerra civil, el IMV contra la pobreza solo utilice un 30% de los recursos disponibles es una prueba palpable del fracaso en su implementación. La cifra es sorprendente, pues las estimaciones, previas a la llegada de la COVID-19, sobre el número de familias bajo el umbral de la pobreza severa era de 1,8 millones (AIReF (2017)). Y parece razonable pensar que con la llegada de la pandemia el número de hogares vulnerables debería incluso ser superior. ¿Esto a qué es debido?

Según los datos a diciembre de 2020, tan solo el 15% de las peticiones al IMV presentadas ha sido resuelta de forma favorable. Seguramente una parte del retraso se debe achacar a los tramites burocráticos que hacen necesario un control exhaustivo ex ante. Este era uno de los argumentos que muchos expertos argumentaban para haber implementado en paralelo un prestación contra la pobreza de carácter temporal con un menor control ex ante y una concesión mucho más ágil.

El control de rentas para cualificar y poder percibir el IMV exige: i) tener unos ingresos totales del año anterior inferiores a la renta garantizada anual que asciende a 5.544 euros para una persona sola y hasta 12.180 euros como máximo para el caso de una pareja con tres hijos/as, y ii) un patrimonio máximo inferior a 3 veces la cuantía anual de la prestación para cada uno de los casos (restando posibles deudas y sin tener en cuenta la vivienda habitual). El límite de patrimonio neto también aumentará según el número de personas que vivan en la unidad de convivencia: para una persona sola el patrimonio máximo será de 16.614 euros, y para hogares con 4 o más personas podrá ser como máximo de 43.196 euros.

Ahora me voy a centrar en posibles cuellos de botella que pueden estar detrás del escaso porcentaje de solicitudes resueltas favorablemente.

- La definición de vulnerabilidad económica puede ser demasiado estricta. Seguramente en una situación de normalidad parecería razonable utilizar para el control burocrático la situación del año anterior. En una situación de pandemia hubiera sido deseable atender a la situación del año en curso (o la situación sobrevenida). No parece complicado utilizar los datos contemporáneos pues la seguridad social puede chequear las bases de cotización de forma automática. Probablemente este problema se ira suavizando a los largo de 2021, pues el año previo también fue de pandemia.

- Para evitar que el problema previo se traslade al 2021, no deberíamos tener en cuenta las prestaciones por desempleo para el control de rentas del año anterior. Pues estas son temporales y no reflejan la condición de vulnerabilidad del hogar en el año en curso. Estas han podido agotarse y nuevamente la seguridad social puede chequear esto en tiempo real, con las bases de cotización.

- Suavizar los requisitos unidad de convivencia independiente. Por ejemplo: i) para los más jóvenes el requisito acreditar haber vivido al menos 3 años puede ser excesivo; ii) tener en cuenta que en algunos casos algunas familias se pueden haber movido a casa de familiares o allegados para evitar situaciones de indigencia; etc.

Algunas de estas modificaciones podrían agilizar o facilitar la concesión del IMV a familias que lo necesitan. No obstante, es tan grande la diferencia entre las estimaciones previas sobre los hogares en extrema vulnerabilidad y las concesiones que no parece fácil alcanzar el objetivo de las 850 mil unidades de convivencia. Por un lado uno desearía, aunque es improbable, que las estimaciones y los análisis empíricos realizados sobre la pobreza en España estuvieran equivocados y el nivel de pobreza real no fuera tan elevado como se pensaba. Por otro lado, es posible que el control tan burocrático necesario para una prestación permanente como es el IMV, necesite de la colaboración de los servicios sociales municipales o las ONGs pues en muchos casos estos colectivos están en una situación de marginalidad o aislamiento y no tienen la capacidad y los medios por si solos de complementar una solicitud tan burocrática como exige este IMV. Y por supuesto, creo que otro error importante, como veremos a continuación, ha sido no haber contado con las CCAA para el diseño e implementación del IMV.

Potenciar el papel de las CCAA

Hasta la llegada del IMV las CCAA eran las responsables de la competencia de la lucha contra la pobreza. En concreto, el artículo 148 de la Constitución Española establece que “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: … ...20ª Asistencia social.” Luego parece difícil de pensar, que las CCAA puedan permanecer al margen de esta tarea y por lo tanto parece lógico que se deba contar con ellas en el despliegue de este un nuevo IMV. A este respecto, recientemente el Tribunal Constitucional ha admitido a trámite un recurso de inconstitucionalidad presentado por la Generalitat contra el real decreto que aprobó el ingreso mínimo vital (IMV). Veremos en que queda esto..

El problema principal no es únicamente que no hayan contado con las CCAA para su diseño e implementación, sino también la ausencia de incentivos claros para que participen. Según la ley no se tienen en cuenta las rentas autonómicas (i.e. los ingresos mínimos) que pueda estar recibiendo una familia a la hora de aplicar el control de rentas que determina los requisitos para percibir el IMV. Y, por lo tanto, las CCAA podrían, si quisieran, retirar estratégicamente sus rentas mínimas para que fueran reemplazadas por el IMV estatal. De hecho, esto es lo que parece que esta ocurriendo. Según este articulo de CCOO, en 2021, 9 CCAA disminuyen sus partidas presupuestarias destinadas a sus rentas mínimas; en 4 CCAA se incrementan y el resto se mantiene

Es imprescindible involucrar más activamente a las CCAA, no solo para ayudar a detectar los focos de pobreza y marginalidad para impulsar los perceptores del IMV, sino también para garantizar que no reducen sus recursos contra la pobreza.

Tal como apuntábamos en este documento de Fedea, se podría buscar la cooperación con las CCAA por dos vías:

- Garantizando el mínimo estatal homogéneo por regiones y en función de la capacidad de cada una de ellas, impulsar un mecanismo transparente para que las CCAA participen en la co-financiación del IMV o se encarguen, por ejemplo, de financiar algún complemento.

- Se comprometan a incrementar el gasto en políticas activas y de formación para atender a los perceptores del IMV. En este sentido, no podemos olvidar que las políticas de recapacitación para trabajadores vulnerables pueden resultar claves en la situación actual, donde puede ser necesario recolocar trabajadores en sectores seriamente afectados por COVID-19 en otros menos afectados por esta crisis y en los que se observen necesidades de empleo.

Desconozco cuanto ha avanzado el Ministerio en esta dimensión, pero seria muy positivo que llevará avanzados convenios con las CCAA para potenciar y mejorar el despliegue del IMV.

- Esta colaboración podría también implicar que las concesiones del Ingreso Mínimo autonómico se acaben convirtiendo en un IMV cuando los requisitos de concesión sean similares. Creo que algunos problemas del INSS a la hora de gestionar una nueva prestación se hubieran evitado si se hubiera contado con la amplia experiencia (casi tres décadas) de las CCAA gestionado programas contra la pobreza.

- Es incluso posible que un número no despreciable de hogares con la renta mínima autonómica, que también cualificarían para percibir el IMV no lo hayan solicitado pues eso les implicaría emprender dos tramites burocráticos complejos para acabar recibiendo prácticamente lo mismo.

Es decir, en una negociación con las CCAA se podrían buscar tres objetivos. Primero, conseguir que algunas CCAA añadieran parte de lo que ya están pagando a potenciar el nuevo IMV, consiguiendo niveles de adecuación mucho mayores de los que hay ahora. Segundo, conseguir que dedique parte de esos fondos, que supuestamente liberarían, a los programas de inserción sociolaboral y a reforzar los objetivos de autonomía personal de los beneficiarios. Y, tercero, acelerar la implantación del IMV. Con todo ello, además se ganaría en corresponsabilidad fiscal.

Introducir los incentivo al empleo

La parte mas frustrante del IMV es que aun no se han diseñado los incentivos al empleo y por los papeles enviados a Bruselas parece que se ha dejado incomprensiblemente esta tarea para el año 2022.

Es fundamental para que un programa de renta mínima como el IMV funcione correctamente que tenga importantes incentivos al empleo para evitar que se rechacen ofertas de empleo por miedo a perder la prestación o para evitar el desplazamiento de la actividad a la economía sumergida. Esto es fundamental para evitar las llamadas “trampas de la pobreza”.

El IMV se articula como un sistema de rentas mínimas garantizadas de forma que se complementa la renta del perceptor hasta un umbral establecido en función de las características del hogar. Este diseño es como todo el mundo puede entender el más distorsionante desde el punto de vista de incentivos al empleo. La propia ley del IMV ya advertía en su preámbulo de este problema y en su articulo 8.4 llamaba a un desarrollo reglamentario para evitar que el IMV desincentive la participación en el mercado laboral. Desgraciadamente aun estos incentivos no están y desconocemos como de avanzado esta el tema…

Veamos con un simple ejemplo los importantes desincentivos al empleo que tiene un IMV con las características actuales. Supongamos una unidad de convivencia monoparental formada por un adulto y dos menores, en este caso el IMV asciende a 855,23 euros al mes. ¿Qué incentivos tiene un desempleado a buscar empleo al conseguirlo y obtener un salario pierde la parte equivalente de su IMV? Supongamos que le ofrecen un salario de 855 al mes, en este caso si acepta percibiría un IMV de 23 céntimos de euro. Luego, es como si estuviera sometido a un impuesto del 99,99% por el trabajo o, dicho de otra forma, trabaja por nada en términos monetarios. Es decir, aceptando el empleo el trabajador estará renunciado a horas de ocio sin percibir nada a cambio. El desincentivo, por mucho que los servicios públicos de empleo o inspectores laborales estén detrás del trabajador para obligarle a aceptar el empleo, es inmenso. Es evidente, que la existencia de un IMV sin incentivos al empleo tiene un efecto sobre la decisión de trabajar. Los economistas, decimos que eleva el “salario de reserva". En economía laboral, el “salario de reserva" es aquel salario por encima del cual al individuo le compensa trabajar o también puede ser definido como el máximo salario por el que el trabajador no está dispuesto a participar en el mercado de trabajo. En otras palabras, el diseño actual del IMV eleva el “salario de Reserva” y el trabajador solo se activa si el salario es muy elevado o suficientemente elevado. Esto supone una “trampa del desempleo” o “trampa de la pobreza”, donde el trabajador permanece, percibiendo el IMV, hasta que le llega una oferta salarial suficientemente elevada.

En mi opinión el mejor diseño para escapar de la “trampa del desempleo” es introducir un incentivo como un “negative income tax”o un “complemento salarial”. Es decir, el incentivo al empleo debería ser tal que: i) un euro más obtenido por horas de trabajo suponga una pérdida de menos de un euro de prestación, y ii) un euro menos obtenido por horas de empleo suponga un aumento de menos de un euro de la prestación. Con i) incentivamos al perceptor del IMV a aceptar ofertas de empleo y con ii) evitamos que el perceptor del IMV, que a su vez esta realizando un trabajo remunerado, renuncie al mismo. Evidentemente la implantación de unos incentivos como estos, conllevaría a redefinir las cuantías del actuales IMV. Cuando lo hagan, será la señal de que están introduciendo estos necesarios incentivos.

En resumen, el IMV es, sin duda, una gran noticia para nuestro Estado del Bienestar y constituir un importante escudo contra la pobreza, pero que incomprensiblemente esta teniendo demasiados problemas en su despliegue e implementación y adolece de problemas de incentivos con las CCAA y con el empleo. Las CCAA serán necesarias para su despliegue más efectivo y completo y los incentivos al empleo para evitar las “trampas de la pobreza”. Confiemos en que los responsables del IMV se pongan manos a la obra ASAP

Hay 5 comentarios
  • Buenos días,
    Una pregunta a colación del salario de reserva, los incentivos al empleo y la trampa de pobreza. ¿Qué tendría de malo o por qué no se usa un modelo como el impuesto negativo sobre la renta? Entiendo que así la aplicación del impuesto sería mucho más progresiva y los perceptores del IMV apenas perderían incentivos para buscar empleo.

    Después de estudiar economía e interesarme por el tema no he sabido nunca porque esta solución no se usa más.

    ¡Gracias y un saludo!

  • Muy interesante. Entiendo que, como en tantas otras cosas, volvemos a sugerir una idea singapureña (o, siendo exactos: que se aplica en Singapur, no creo que sea suya originalmente): los top-ups de salarios bajos funcionan allí desde hace años, y son de las pocas prestaciones sociales que ofrece el estado. Sería interesante evaluar aquel modelo y ver hasta qué punto se puede traspasar.

  • Gracias. Esto es muy interesante a la luz de la situación de la pandemia. Me llaman la atención varias cosas: 1. la alta (altísima en realidad) tasa de rechazo a los postulantes, ¿será un problema de la información disponible en los registros, o no cumplimiento de requisitos, por ejemplo? 2. El requisito de patrimonio máximo, que entiendo excluye la vivienda habitual, pero no sé si se consideran otros activos como vehículos o ahorros financieros, ¿no será demasiado exigente? Dice que no deben superar 3 anualidades del beneficio pero el beneficio no es tan alto como para que se prefiera liquidar ahorros como parece ser el mensaje a las familias, sobre todo si es una crisis pasajera. Quizás en la práctica es restrictivo solo para un % pequeño de los hogares, pero de todas formas convendría revisarlo.
    3. Otro tema es la postulación: siempre es un desincentivo, por tanto se debe buscar automatizar los pagos cuando el estado ya conoce el estado económico del hogar con los datos administrativos. 4. ¿Cómo influye la informalidad en la postulación? ¿Se piden requisitos (papeles) que quizás un informal habitual no tendría?

  • Segundo intento de colgar un comentario:
    Creo que J. Ignacio da en el clavo del problema irresoluble de la trampa de la pobreza en las rentas condicionadas o limitadas. En el ejemplo que pone, si a una familia que cobra 855,23 euros por IMV se le ofrece un trabajo de 518 euros al mes (medio SMI mensualizado y descontadas las retenciones por el Seguridad Social del trabajador) se le deberá ofrecer algun incentivo para que lo acepte. Supongamos que es la mitad: 259 euros, o sea cobra 518 euros de sueldo y 596,23 de IMV, o sea 1.114.23 euros mensuales. Pero ¿què ocurre con una familia que no cobra el IMV y solo recibe un SMI de 950 euros (1036 euros en 12 pagas descontada la SST). Trabaja el doble y recibe menos. Podríamos simular muchos más casos con esta situación completament injusta e incluso impugnable constitucionalmente. Esto es lo que ocurre precisamente con los incentivos al empleo de la RGI vasca, por ejemplo. ¿Cómo solucionan esta injusticia ? fijando que los incentivos solo pueden durar 3 años como máximo y luego desaparecen para siempre para un hogar que los hubiera cobrado. Obviamente esto coloca de nuevo a los hogares ante la trampa de la pobreza. ¿Cuál es la solución ? Pues una sería mantener los incentivos y conceder un crédito fiscal a los hogares que no cobran IMV para que ingresaran más y se cumpliera la norma a igualdad trabajo-ingreso igual ingreso neto. E crédito fiscal se puede implementar con un impuesto negativo de la renta, con pago ex-post

  • (II) o incluso con anticipos (como ha gecho Biden con parte de sus ayudas fiscales). Pero claro, cuando implementas un IMV con un INR en realidad esto es una versión de una renta básica universal, que es la que evita la trampa de la pobreza desde su concepción.

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