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Puestos a hablar de impuestos (sobre la banca)

Por Hugo Rodríguez Mendizábal (IAE-CSIC, MOVE & BSE)

El pasado 2 de noviembre, el Banco Central Europeo (BCE) emitió un dictamen, a solicitud del Banco de España (BdE), acerca de la proposición de ley que el gobierno estaba preparando para el establecimiento de gravámenes temporales a entidades de crédito. Esta propuesta de ley establece que han de pagar el gravamen las entidades de crédito cuya suma de ingresos por intereses y comisiones en el año 2019 haya superado los 800 millones de euros, quedando exentas las restantes. Las entidades afectadas deberán pagar en los años 2023 y 2024 el 4.8% de los ingresos netos por intereses y comisiones correspondientes al año natural anterior (2022 y 2023, respectivamente).

En su dictamen, el BCE advierte de varios riesgos. En primer lugar, habla del impacto negativo que dicho gravamen podría tener sobre la transmisión de la política monetaria y la estabilidad financiera si perjudicase la capacidad de las entidades de crédito para alcanzar posiciones de capital adecuadas. En segundo lugar, la selección de entidades afectadas se hace en base a su situación en 2019 pero el impuesto se ha de pagar en 2023 y 2024. Existe la posibilidad de que dichas entidades presenten beneficios bajos o incluso pérdidas en el momento de hacer frente a la tributación por lo que ese pago puede ser muy oneroso para ellas. En tercer lugar, que se aplique el gravamen a unas entidades y no a otras podría afectar a la competencia en el sector. Por último, el BCE previene sobre la prohibición de trasladar este impuesto a los clientes ya que no trasladarlo podría generar incertidumbre, así como riesgos operativos y de reputación.

El objetivo de esta entrada no es el de analizar las bondades y maldades de este nuevo gravamen sino el de poner el dictamen del BCE en el contexto de las decisiones que tanto el propio BCE como las entidades de crédito han estado tomando en la última década. En este sentido, me gustaría comparar la recaudación esperada del impuesto con las consecuencias que para las entidades de crédito han tenido esas decisiones en términos de otras transferencias que se han hecho entre estas instituciones y el Eurosistema o el sector público en general.

Algunas cifras puestas en contexto

¿De cuánto dinero estamos hablando? El gobierno espera recaudar alrededor de 1500 millones de euros cada uno de los dos años en los que se aplicará el impuesto. Según estimaciones del BdE en su Informe de Estabilidad Financiera de otoño de 2022, esta recaudación “representaría un 0,11 % de los activos ponderados por riesgo (APR) de las entidades afectadas en diciembre de 2021” así como “un 0,87% del capital de nivel 1 ordinario (CET 1)” o un “12 % del resultado neto en el negocio en España de las entidades afectadas” (ver recuadro 2.3 del informe).

Como muchos de vosotros conocéis, la política monetaria del Eurosistema se ha caracterizado en los últimos 14 años por una expansión monetaria sin precedentes. De esta forma, hacia septiembre de 2022, los bancos en la zona euro habían acumulado un exceso de reservas (3.7 billones de euros) que era 23 veces mayor que sus requerimientos de reservas (0.161 billones de euros). Al mismo tiempo, esta política expansiva ha venido acompañada por unos tipos de interés históricamente bajos. En particular, el tipo de interés de la facilidad de depósito, el cual remunera, precisamente, esos excesos de reservas, ha sido negativo durante 8 años, desde junio de 2014 hasta julio de 2022. Esto quiere decir que las entidades de depósito han estado pagando al Eurosistema por mantener esos enormes colchones de liquidez. Por poner un ejemplo, se ha estimado que estos tipos negativos tuvieron un coste directo para los bancos españoles de 255.8 millones de euros en 2017, 395.8 millones en 2018 y entre 189.5 y 435 millones de euros en el año 2019, según las fuentes. Si salimos de nuestro país, estos costes fueron de más de 2000 millones de euros anuales para los bancos alemanes y de unos 1600 millones de euros anuales para los bancos franceses entre 2017 y 2019. Las fuentes de estas estimaciones y el impacto sobre los bancos de los tipos de interés negativos están aquí, aquí y aquí.

El BCE compensó esos costes derivados de los tipos negativos sobre los excesos de reservas de dos formas. Por un lado, a partir de octubre de 2019 dejaba exento del cómputo de intereses negativos los excesos de reservas equivalentes a 6 veces los requerimientos de reservas de los bancos. Por otro lado, ofreció financiación a muy largo plazo a tipos de interés subvencionados, las famosas TLTRO (Targeted Long Term Refinancing Operations). Los tipos de interés de estas operaciones llegaron a ser del -1% (sí, negativo y por debajo del tipo de interés de la facilidad de depósito). De esta forma, bancos que pedían prestada mucha liquidez en estas operaciones y que mantenían relativamente pocos excesos de reservas (españoles e italianos) porque hacían muchos pagos, incluso tenían un beneficio neto en su gestión de la liquidez. Estos beneficios suponían, aproximadamente, 730 millones de euros al año para los bancos italianos y unos 430 millones de euros al año para los bancos españoles. Por el contrario, bancos que pedían poco prestado y mantenían muchos excesos de liquidez porque recibían pagos (alemanes, holandeses y franceses) experimentaban pérdidas netas. Estas perdidas eran del orden de 1100 millones de euros anuales para los bancos alemanes, 620 millones de euros para los holandeses y 360 millones de euros para los franceses (fuente aquí).

En segundo lugar, desde verano de 2022 el Eurosistema ha decidido subir tipos en una escalada que no tiene precedentes en la historia del euro. El problema de esta subida radica en que mientras los activos del Eurosistema están anclados a tipos todavía bajos (asociados a sus tenencias de deuda pública y las diferentes rondas baratas de las TLTRO), la subida sólo afectará a sus pasivos (facilidad de depósito). Esto provocará pérdidas a los bancos centrales de la zona euro, incluido el BCE, con la consiguiente transferencia neta de recursos a las entidades de crédito. El gobernador Pablo Hernández de Cos ya ha anunciado que durante los próximos años el Banco de España tendrá pérdidas lo que supone que el Tesoro dejará de percibir unos 2000 millones de euros al año, que es el beneficio promedio que ha venido ganando el Banco de España en los últimos años.

En tercer lugar, y como parte del paquete de medidas para luchar contra la inflación, el Eurosistema, en su reunión de política monetaria del pasado octubre, tomó dos decisiones adicionales a la subida de tipos. La primera fue reducir la remuneración de las reservas requeridas. Desde el comienzo de la zona euro, el Eurosistema remuneraba las reservas requeridas al tipo de las operaciones principales de financiación. Desde octubre de 2022, esta remuneración pasa a ser el tipo de la facilidad de depósito. Dado que los bancos han de mantener unas reservas requeridas de unos 160.000 millones de euros y que el tipo de interés de la facilidad de depósito es 50 puntos básicos menor que el tipo de las operaciones principales de financiación, esta decisión implica una reducción de ingresos para los bancos de 800 millones de euros anuales. La segunda decisión fue dejar de ofrecer la TLTRO a tipos subvencionados, con efecto a partir de noviembre de 2022, de forma que hasta el vencimiento de esas operaciones los tipos aplicables serían mayores. Eso sí, el Eurosistema ofrecía la posibilidad a los bancos de devolver anticipadamente esos préstamos. Aunque los bancos han comenzado a devolver tímidamente estos préstamos, el grueso de los excesos de reservas se ha trasladado a la facilidad de depósito que, ahora, ofrece rendimientos positivos.

Por último, podemos poner la recaudación del impuesto en el contexto de las decisiones de las propias entidades implicadas. En nuestro país, 10 bancos se verán afectados por el gravamen: Santander, BBVA, Caixabank, Sabadell, Bankinter, Unicaja, Ibercaja, Kutxabank, Cajamar e ING. Desde 2018, estas 10 entidades han tenido que pagar más de 1700 millones de euros en multas en diferentes países por repetidas infracciones derivadas de falta de protección a sus clientes, blanqueo de capitales, prácticas no competitivas, abusos de posición dominante, prácticas laborales, y un largo etcétera. Registros de la mayoría de estas sanciones pueden encontrarse aquí, aquí, aquí o aquí.

Dos observaciones fundamentales

Como dije al comienzo de esta entrada, no pretendo analizar las maldades y bondades del impuesto a las entidades de crédito. Tampoco pretendo calcular el rendimiento neto de cada acción de política económica en estos años y para cada uno de los agentes implicados: bancos, BCE, Gobierno, o contribuyentes-clientes bancarios. El objetivo de la entrada ha sido poner de manifiesto dos observaciones. La primera observación es cómo el Eurosistema, en su tarea de perseguir su mandato de estabilidad de precios y estabilidad financiera, toma decisiones que tienen impactos cuantitativos similares o superiores a las del gravamen propuesto por nuestro ejecutivo sin preocuparse demasiado sobre los efectos que dichas medidas puedan tener sobre la cuenta de resultados de las instituciones financieras de la zona euro, su capitalización o, dado que afectan de forma diferente a distintos países, la competencia entre ellas. Esto también aplica a las entidades de crédito en la medida en que están dispuestas a seguir modelos de negocio que, de forma reiterada, infringen las regulaciones aplicadas a ellas con el consiguiente coste en términos de multas. La segunda observación tiene que ver con el espíritu del gravamen. En la norma se relaciona con el pacto de rentas y con la distribución de los costes asociados a la inflación. Sin embargo, los datos que señalo aquí ponen de manifiesto un motivo adicional. La provisión de financiación muy barata a los bancos durante 14 años unido a la subida de tipos que la zona euro está experimentando para luchar contra la inflación, provocará pérdidas en la mayoría de bancos centrales de dicha zona en los próximos años, lo que supondrá una transferencia de recursos desde el sector público (los beneficios de los bancos centrales es una fuente de financiación del Tesoro) hacia las instituciones financieras privadas. Gravar esos beneficios caídos del cielo, no derivados directamente de la inflación sino de la estructura de balance de los bancos centrales fruto de su lucha contra la crisis financiera y la del Covid, debería ser otro de los motivos para implantar dicho gravamen.