Por Hugo Rodríguez Mendizábal (IAE-CSIC, MOVE & BSE)
El pasado 2 de noviembre, el Banco Central Europeo (BCE) emitió un dictamen, a solicitud del Banco de España (BdE), acerca de la proposición de ley que el gobierno estaba preparando para el establecimiento de gravámenes temporales a entidades de crédito. Esta propuesta de ley establece que han de pagar el gravamen las entidades de crédito cuya suma de ingresos por intereses y comisiones en el año 2019 haya superado los 800 millones de euros, quedando exentas las restantes. Las entidades afectadas deberán pagar en los años 2023 y 2024 el 4.8% de los ingresos netos por intereses y comisiones correspondientes al año natural anterior (2022 y 2023, respectivamente).
En su dictamen, el BCE advierte de varios riesgos. En primer lugar, habla del impacto negativo que dicho gravamen podría tener sobre la transmisión de la política monetaria y la estabilidad financiera si perjudicase la capacidad de las entidades de crédito para alcanzar posiciones de capital adecuadas. En segundo lugar, la selección de entidades afectadas se hace en base a su situación en 2019 pero el impuesto se ha de pagar en 2023 y 2024. Existe la posibilidad de que dichas entidades presenten beneficios bajos o incluso pérdidas en el momento de hacer frente a la tributación por lo que ese pago puede ser muy oneroso para ellas. En tercer lugar, que se aplique el gravamen a unas entidades y no a otras podría afectar a la competencia en el sector. Por último, el BCE previene sobre la prohibición de trasladar este impuesto a los clientes ya que no trasladarlo podría generar incertidumbre, así como riesgos operativos y de reputación.
El objetivo de esta entrada no es el de analizar las bondades y maldades de este nuevo gravamen sino el de poner el dictamen del BCE en el contexto de las decisiones que tanto el propio BCE como las entidades de crédito han estado tomando en la última década. En este sentido, me gustaría comparar la recaudación esperada del impuesto con las consecuencias que para las entidades de crédito han tenido esas decisiones en términos de otras transferencias que se han hecho entre estas instituciones y el Eurosistema o el sector público en general.
Algunas cifras puestas en contexto
¿De cuánto dinero estamos hablando? El gobierno espera recaudar alrededor de 1500 millones de euros cada uno de los dos años en los que se aplicará el impuesto. Según estimaciones del BdE en su Informe de Estabilidad Financiera de otoño de 2022, esta recaudación “representaría un 0,11 % de los activos ponderados por riesgo (APR) de las entidades afectadas en diciembre de 2021” así como “un 0,87% del capital de nivel 1 ordinario (CET 1)” o un “12 % del resultado neto en el negocio en España de las entidades afectadas” (ver recuadro 2.3 del informe).
Como muchos de vosotros conocéis, la política monetaria del Eurosistema se ha caracterizado en los últimos 14 años por una expansión monetaria sin precedentes. De esta forma, hacia septiembre de 2022, los bancos en la zona euro habían acumulado un exceso de reservas (3.7 billones de euros) que era 23 veces mayor que sus requerimientos de reservas (0.161 billones de euros). Al mismo tiempo, esta política expansiva ha venido acompañada por unos tipos de interés históricamente bajos. En particular, el tipo de interés de la facilidad de depósito, el cual remunera, precisamente, esos excesos de reservas, ha sido negativo durante 8 años, desde junio de 2014 hasta julio de 2022. Esto quiere decir que las entidades de depósito han estado pagando al Eurosistema por mantener esos enormes colchones de liquidez. Por poner un ejemplo, se ha estimado que estos tipos negativos tuvieron un coste directo para los bancos españoles de 255.8 millones de euros en 2017, 395.8 millones en 2018 y entre 189.5 y 435 millones de euros en el año 2019, según las fuentes. Si salimos de nuestro país, estos costes fueron de más de 2000 millones de euros anuales para los bancos alemanes y de unos 1600 millones de euros anuales para los bancos franceses entre 2017 y 2019. Las fuentes de estas estimaciones y el impacto sobre los bancos de los tipos de interés negativos están aquí, aquí y aquí.
El BCE compensó esos costes derivados de los tipos negativos sobre los excesos de reservas de dos formas. Por un lado, a partir de octubre de 2019 dejaba exento del cómputo de intereses negativos los excesos de reservas equivalentes a 6 veces los requerimientos de reservas de los bancos. Por otro lado, ofreció financiación a muy largo plazo a tipos de interés subvencionados, las famosas TLTRO (Targeted Long Term Refinancing Operations). Los tipos de interés de estas operaciones llegaron a ser del -1% (sí, negativo y por debajo del tipo de interés de la facilidad de depósito). De esta forma, bancos que pedían prestada mucha liquidez en estas operaciones y que mantenían relativamente pocos excesos de reservas (españoles e italianos) porque hacían muchos pagos, incluso tenían un beneficio neto en su gestión de la liquidez. Estos beneficios suponían, aproximadamente, 730 millones de euros al año para los bancos italianos y unos 430 millones de euros al año para los bancos españoles. Por el contrario, bancos que pedían poco prestado y mantenían muchos excesos de liquidez porque recibían pagos (alemanes, holandeses y franceses) experimentaban pérdidas netas. Estas perdidas eran del orden de 1100 millones de euros anuales para los bancos alemanes, 620 millones de euros para los holandeses y 360 millones de euros para los franceses (fuente aquí).
En segundo lugar, desde verano de 2022 el Eurosistema ha decidido subir tipos en una escalada que no tiene precedentes en la historia del euro. El problema de esta subida radica en que mientras los activos del Eurosistema están anclados a tipos todavía bajos (asociados a sus tenencias de deuda pública y las diferentes rondas baratas de las TLTRO), la subida sólo afectará a sus pasivos (facilidad de depósito). Esto provocará pérdidas a los bancos centrales de la zona euro, incluido el BCE, con la consiguiente transferencia neta de recursos a las entidades de crédito. El gobernador Pablo Hernández de Cos ya ha anunciado que durante los próximos años el Banco de España tendrá pérdidas lo que supone que el Tesoro dejará de percibir unos 2000 millones de euros al año, que es el beneficio promedio que ha venido ganando el Banco de España en los últimos años.
En tercer lugar, y como parte del paquete de medidas para luchar contra la inflación, el Eurosistema, en su reunión de política monetaria del pasado octubre, tomó dos decisiones adicionales a la subida de tipos. La primera fue reducir la remuneración de las reservas requeridas. Desde el comienzo de la zona euro, el Eurosistema remuneraba las reservas requeridas al tipo de las operaciones principales de financiación. Desde octubre de 2022, esta remuneración pasa a ser el tipo de la facilidad de depósito. Dado que los bancos han de mantener unas reservas requeridas de unos 160.000 millones de euros y que el tipo de interés de la facilidad de depósito es 50 puntos básicos menor que el tipo de las operaciones principales de financiación, esta decisión implica una reducción de ingresos para los bancos de 800 millones de euros anuales. La segunda decisión fue dejar de ofrecer la TLTRO a tipos subvencionados, con efecto a partir de noviembre de 2022, de forma que hasta el vencimiento de esas operaciones los tipos aplicables serían mayores. Eso sí, el Eurosistema ofrecía la posibilidad a los bancos de devolver anticipadamente esos préstamos. Aunque los bancos han comenzado a devolver tímidamente estos préstamos, el grueso de los excesos de reservas se ha trasladado a la facilidad de depósito que, ahora, ofrece rendimientos positivos.
Por último, podemos poner la recaudación del impuesto en el contexto de las decisiones de las propias entidades implicadas. En nuestro país, 10 bancos se verán afectados por el gravamen: Santander, BBVA, Caixabank, Sabadell, Bankinter, Unicaja, Ibercaja, Kutxabank, Cajamar e ING. Desde 2018, estas 10 entidades han tenido que pagar más de 1700 millones de euros en multas en diferentes países por repetidas infracciones derivadas de falta de protección a sus clientes, blanqueo de capitales, prácticas no competitivas, abusos de posición dominante, prácticas laborales, y un largo etcétera. Registros de la mayoría de estas sanciones pueden encontrarse aquí, aquí, aquí o aquí.
Dos observaciones fundamentales
Como dije al comienzo de esta entrada, no pretendo analizar las maldades y bondades del impuesto a las entidades de crédito. Tampoco pretendo calcular el rendimiento neto de cada acción de política económica en estos años y para cada uno de los agentes implicados: bancos, BCE, Gobierno, o contribuyentes-clientes bancarios. El objetivo de la entrada ha sido poner de manifiesto dos observaciones. La primera observación es cómo el Eurosistema, en su tarea de perseguir su mandato de estabilidad de precios y estabilidad financiera, toma decisiones que tienen impactos cuantitativos similares o superiores a las del gravamen propuesto por nuestro ejecutivo sin preocuparse demasiado sobre los efectos que dichas medidas puedan tener sobre la cuenta de resultados de las instituciones financieras de la zona euro, su capitalización o, dado que afectan de forma diferente a distintos países, la competencia entre ellas. Esto también aplica a las entidades de crédito en la medida en que están dispuestas a seguir modelos de negocio que, de forma reiterada, infringen las regulaciones aplicadas a ellas con el consiguiente coste en términos de multas. La segunda observación tiene que ver con el espíritu del gravamen. En la norma se relaciona con el pacto de rentas y con la distribución de los costes asociados a la inflación. Sin embargo, los datos que señalo aquí ponen de manifiesto un motivo adicional. La provisión de financiación muy barata a los bancos durante 14 años unido a la subida de tipos que la zona euro está experimentando para luchar contra la inflación, provocará pérdidas en la mayoría de bancos centrales de dicha zona en los próximos años, lo que supondrá una transferencia de recursos desde el sector público (los beneficios de los bancos centrales es una fuente de financiación del Tesoro) hacia las instituciones financieras privadas. Gravar esos beneficios caídos del cielo, no derivados directamente de la inflación sino de la estructura de balance de los bancos centrales fruto de su lucha contra la crisis financiera y la del Covid, debería ser otro de los motivos para implantar dicho gravamen.
Hay 11 comentarios
Hugo:
Gracias por un post espectacular que aclara muchísimo los efectos de la política monetaria del BCE.
Gracias, Antonia, por tu comentario.
“… a central bank’s credibility depends on its ability to achieve its mandates. Losses do not jeopardise that ability and are sometimes the price to pay for achieving those aims (Nordstrom and Vredin (2022)). To maintain the public’s trust and to preserve central bank legitimacy now and in the long run, stakeholders should appreciate that central banks’ policy mandates come before profits.”
Referencia: https://www.bis.org/publ/bisbull68.pdf
Gracias por información tan detallada. Una cosa que no acabo de entender del impuesto, es la razón por la que se gravan los ingresos y no los beneficios como en principio parecería más lógico.
La segunda observación con la que trata de justificarse el gravamen me parece de lo más oportuna pero, me temo, desconocida para el gran público (para mí lo era hasta que he leído esta entrada). Debería publicitarse más para que la sociedad haga una correcta valoración del impuesto.
Hola Ernesto,
Gracias por tu comentario. La proposición de ley establece dos criterios. Existe uno para la selección de entidades en base a que el ingreso por intereses y comisiones sea mayor de 800 millones de euros en 2019 (artículo 2.1 de la proposición). Una vez seleccionadas las entidades sujetas al gravamen, el segundo criterio determina que la base sobre la que aplique el tipo impositivo del 4.8% sea "la suma del margen de intereses y de los ingresos y gastos por comisiones" obtenidos en 2022 y 2023 (artículo 2.4 de la proposición). A propósito de este tema, el dictamen del BCE en su punto 5.1 hace referencia a una aparente discrepancia en la redacción de estos dos criterios y considera que la terminología debería ser más clara. Yo entiendo que el primer criterio se refiere a los ingresos brutos (para seleccionar a las entidades de mayor tamaño) y el segundo criterio se refiere a los ingresos netos por esos dos conceptos (para gravar sólo los beneficios), pero quizás el redactado podría ser más claro.
Hola, Hugo, bien traído el punto de la última idea; ahora bien, ¿no es parcial al no considerar en la "P&L" de los bancos centrales los beneficios obtenidos con la consecución o al menos la persecución de su mandato de estabilidad de precios y estabilidad financiera?
"...a central bank’s credibility depends on its ability to achieve its mandates. Losses do not
jeopardise that ability and are sometimes the price to pay for achieving those aims (Nordstrom and Vredin (2022)). To maintain the public’s trust and to preserve central bank legitimacy now and in the long run, stakeholders should appreciate that central banks’ policy mandates come before profits."
Referencia: Why are central banks reporting losses?
Does it matter?
https://www.bis.org/publ/bisbull68.pdf
Hola J2C2,
Gracias por tu comentario. Estoy completamente de acuerdo que, dentro de ciertos límites, las pérdidas de un banco central no supongan un problema en términos de su credibilidad o su habilidad para alcanzar su mandato. Sin embargo, una cuestión diferente es que esas pérdidas supongan una transferencia de recursos a otro sector de la economía. En mi opinión, esta transferencia puede ser una razón para el gravamen que va más allá del objeto del mismo enunciado en la proposición de ley y que se refiere al pacto de rentas y al impacto directo de la inflación sobre salarios y pensiones o el esfuerzo fiscal para frenar el incremento en el precio de la energía. Este es uno de los puntos que quería comunicar con el post.
Yo no analizaría las decisiones de política monetaria desde la óptica de su impacto en los ingresos o costes para los bancos. Porque responden a otra lógica y objetivos.
Las multas a la entidades son un factor adyacente que sobra en esta historia,
Las pérdidas del BCE se correlacionan con beneficios para los Tesoros de los países integrantes de la UE, no tanto con sus bancos.
Los beneficios caídos del cielo para los bancos por la elevación del tipo de depósito ya han sido corregidos por el BCE
Y que un Estado diga que pone un impuesto sobre Bº extraordinarios y lo ponga realmente sobre ingresos ordinarios es realmente incomprensible.
Hola Carmelo,
Gracias por tu aportación. En mi opinión, las decisiones de política monetaria sí se han de analizar desde la óptica de su impacto sobre beneficios de los bancos porque uno de los objetivos, al menos del Eurosistema, es la estabilidad financiera y cambios en los beneficios pueden afectar a la capitalización de los bancos y, por consiguiente, a su capacidad de afrontar tensiones. En cambio, la política fiscal (a quién se le aplican los impuestos, entre otras cosas) sí responde a otros objetivos que, en principio, no incluyen la estabilidad financiera. Siguiendo con tus comentarios, en el artículo no hablo de las pérdidas del BCE sino las del Banco de España que son las que deja de ingresar el Tesoro español. En principio, estas pérdidas vienen causadas por recibir unos ingresos menores por sus préstamos subvencionados a los bancos y pagar un precio mayor por los depósitos que esos bancos tienen en el Eurosistema. Estas pérdidas son transferencias netas al sistema financiero privado y el Banco de España le toca una parte que son recursos que no ingresa el Tesoro español. Por otro lado, el impuesto es sobre márgenes netos, no sobre ingresos. El criterio de ingresos es para seleccionar entidades, no como base del impuesto. Lo que no entiendo es la corrección que ha hecho el BCE sobre los beneficios caídos del cielo de los bancos. ¿A qué te refieres? Saludos.
Las decisiones de política monetaria afectan a los resultados bancarios, como decía, pero son cosas independientes. La pata supervisora del BCE hará su trabajo con independencia de la pata monetaria
Las pérdidas del BdE son parte de las pérdidas del BCE. Y el beneficiario ha sido el Estado.
El impuesto es sobre lo que en el mundo bancario se llama ingresos netos. Se restan los costes financieros pero no los costes operativos ni las provisiones.
Por último el BCE cambió unilateralmente el tipo de los Ltros pasando a ser el tipo de depósito, por lo que anuló cualquier Bº
Hola Carmelo,
Muchas gracias de nuevo por tus acertados comentarios. El argumento que quería transmitir es que resulta curioso que la autoridad monetaria, encargada de la estabilidad financiera, advierta de las repercusiones a esa estabilidad de medidas de política fiscal que tienen impacto sobre los bancos similares a las repercusiones que para esos bancos tienen las medidas de política monetaria del propio banco central. En este sentido, en mi opinión, la pata supervisora y la monetaria de un banco central no son, ni deben ser, por varias razones, independientes.
En el Eurosistema, cada banco central nacional junto con el BCE tiene su propia cuenta de resultados. Los dividendos del BCE se distribuyen a los bancos centrales nacionales en función de las proporciones de capital del BCE que cada uno de estos bancos nacionales tiene (al igual que se hace con otros ingresos y gastos comunes tales como el señoreaje). Los beneficios del Banco de España son ingresos del Tesoro español. Las pérdidas del Banco de España significan ingresos que deja de obtener el Tesoro español. En principio, esas pérdidas van a cuenta del capital de cada banco nacional aunque hay reglas de reparto dentro del Eurosistema. Pero que el Banco de España tenga pérdidas reduce los ingresos del Tesoro independientemente de cómo se repartan esas pérdidas en el Eurosistema.
Es cierto que en octubre de 2022 cambió el tipo de interés de las TLTRO, con efecto noviembre de 2022. Sin embargo, el tipo aplicable a los saldos vivos de esas operaciones será, para los bancos que cumplan las condiciones de financiación, el de la facilidad de depósito. Por lo tanto, el Eurosistema no tendrá ingresos por esas operaciones (los pasivos y activos asociados se remuneran igual) y no supondrá un coste para los bancos implicados. De nuevo, no recibir ingresos por parte de sus operaciones sigue afectando a las pérdidas del Eurosistema y del Banco de España.
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