de Juanjo Ganuza y Gerard Llobet
Como todos sabemos, el tiempo de los jarrones chinos ha terminado. La semana pasada, el Ministro de Economía anunció un recorte en la inversión pública del 40%. Estamos ante la difícil coyuntura que requiere, más que nunca, que la inversión sea productiva, y tener menos recursos que nunca para acometerla. Por ello, seleccionar bien los proyectos de infraestructuras es clave para la recuperación económica. Desgraciadamente, existen dos motivos que nos hacen pensar en que los recortes presupuestarios no nos van a vacunar contra los jarrones chinos: i) Se tiende a recortar los proyectos más fáciles (políticamente) de eliminar, no necesariamente los más ineficientes. Cuesta creer que no habiendo dinero para nada, los dos últimos dos ministros de obras públicas, de distinta ideología pero ambos gallegos, coincidan en la prioridad de terminar el AVE que conecta Madrid con Galicia. ii) Todo indica, que los planes futuros de infraestructuras van a intentar mantener la inversión implicando al sector privado a través de contratos de colaboración público-privada (PPPs). Esta estrategia es delicada, dado que los costes de financiación son mayores para el sector privado que para el sector público. Pero en lo que respecta al tema que nos ocupa, las PPP permiten que con poco dinero hoy se puedan todavía comprar jarrones chinos, aunque a costa de comprometer nuestros escasos recursos públicos futuros.
Los remedios contra los jarrones chinos son conocidos por los economistas y fueron descritos muy bien en un artículo de Ginés de Rus, que los denomina “elefantes blancos’’. Necesitamos hacer buenos (y sobre todo independientes) análisis coste-beneficio de las infraestructuras, evaluar las alternativas, y sobre todo generar un marco institucional que corresponsabilice a los políticos de su toma de decisiones. Nada de esto es sencillo pero, seguramente, el punto más delicado es el último. ¿Cómo se establecen los incentivos para que los políticos seleccionen los proyectos de infraestructuras socialmente más rentables? Dado que los proyectos pueden tardar bastantes años en completarse y décadas en pagarse y que tenemos un sistema de financiación pública lleno de subsidios cruzados, donde las autoridades que impulsan y gestionan una obra pública pueden pagar solo un porcentaje de ella, el diseño de incentivos es muy, muy complicado. Parece más prometedor, insistir en los controles ex-ante, conseguir que se implante un código de buenas prácticas en la toma de decisiones sobre infraestructuras que incluya análisis coste-beneficio independientes (que se hagan para ayudar a decidir y no para justificar la decisión) y, sobre todo, tengan altos estándares metodológicos.
Supongamos que tenemos éxito en nuestro propósito, y la toma de decisiones sobre obras públicas se adapta a la racionalidad económica, ¿estamos a salvo de los jarrones chinos? La respuesta es que no. Los análisis coste-beneficio son controvertidos por la valoración de bienes intangibles, pero sobre todo porque dependen de estimaciones de demanda y costes que incluso si no están sesgadas deliberadamente, no están exentas de grandes errores. Nos centraremos ahora, en los errores en las previsiones de demanda de infraestructuras, y veremos que hay casos de sobreestimación de la demanda (o jarrón chino), pero también, otros en los que la estimación de la demanda es muy conservadora.
En un artículo muy interesante Flyvberg, Holm y Buhl (2005) analizan el desfase entre las estimaciones de demanda y el uso que finalmente se da a 210 infraestructuras ferroviarias y de carreteras en 14 países, tanto desarrollados como en desarrollo (que desgraciadamente no incluyen España) entre 1969 y 1998. Este estudio muestra que existe una importante divergencia entre el caso de las carreteras y del ferrocarril. En el caso de las carreteras, la demanda en promedio se subestima cerca del 9%. Sin embargo, la distribución de estos errores no es simétrica y en más del 50% de los proyectos existe una sobreestimación de un 20% o más.
El caso del ferrocarril es muy distinto y las previsiones de demanda son sistemáticamente mayores que el uso que las infraestructuras reciben. En promedio, la demanda es un 51% inferior a la prevista y en el 72% de los proyectos la demanda se sobreestima en al menos dos tercios. Esta estimación no considera casos extremos como el de dos proyectos ferroviarios en Alemania que sobreestimaban la demanda en cerca del 150%!
El artículo también constata que esta sobreestimación no ha cambiado substancialmente en el tiempo. Además, entrevistas con los gestores de estas infraestructuras muestran que el origen de esta diferencia es muy distinto en el caso de las autopistas y del ferrocarril. En el primer caso, la mayor parte de las diferencias provienen de errores en las previsiones de generación de tráfico y en la dificultad de estimar el desarrollo económico del área que sirve la carretera. Los motivos de la sobreestimación en el caso del ferrocarril, sin embargo, son los errores en la estimación de cuantos pasajeros se divierten desde otros medios de transporte (principalmente del automóvil) o tal como los autores denominan, el “sesgo deliberado en las estimaciones” que justifiquen proyectos con un coste mucho mayor que el de obras públicas de transporte alternativos.
En resumen, incluso dejando a un lado sesgos deliberados, es difícil evitar los errores estadísticos en las previsiones de demanda. Pero, ¿son los errores un verdadero problema? ¿No puede ser que los sobrecostes generados por la sobreestimación de algunos proyectos se compensaran con el ahorro de otros? Lamentablemente no. Es importante que los errores de estimación sean pequeños porqué los errores suelen incidir de forma asimétrica sobre las finanzas públicas, por el viejo principio de que se suelen socializar las pérdidas y privatizar los beneficios. Madrid nos proporciona un ejemplo (entre muchos) de ello.
Por un lado tenemos el caso de la M-45. Esta autovía de circunvalación fue resultado de una Asociación Público-Privada (APP) construida y explotada por una empresa privada mediante lo que en ese momento era un novedoso sistema, el peaje en la sombra. La empresa recibe dinero de la administración autonómica cada vez que un coche circula por ella. La estimación del tráfico fue notablemente inferior al tráfico que ha terminado circulando por ella, y todo indica que los costes serán recuperados en un tiempo récord y al final de su explotación generará pingües beneficios para la empresa concesionaria. Por otro lado, tenemos el caso de la autopistas radiales de Madrid. Las previsiones de tráfico de las mismas nunca se cumplieron y las empresas concesionarias arrastran importantes pérdidas que han sido parcialmente compensadas por los Presupuestos Generales del Estado de 2011.
Analizar los incentivos que tiene la Administración para rescatar a las autovías radiales de Madrid y discutir cómo se pueden evitar las renegociaciones de las concesiones, merece un futuro post. Pero terminaremos, adelantando de ese análisis una idea de Eduardo Engel para reducir el coste de los errores estadísticos de las previsiones de demanda en las finanzas públicas (dado que parece difícil conseguir que no se socialicen las pérdidas), utilizar contratos de concesión de plazo variable. La idea es sencilla, la empresa adjudicataria revela con su puja la cantidad por la que tiene ser compensada en el momento de la adjudicación. Cada año que pasa, se va descontado de esa cantidad los peajes acumulados (con los costes financieros asociados) hasta que se alcanza la cantidad inicial y la concesión termina. Esto hubiera implicado reducir el plazo de la concesión de la M-45, y aumentar el plazo de la concesión de las las autopistas radiales de Madrid. Si no podemos evitar los errores estadísticos, diseñemos mecanismos de adjudicación de infraestructuras que sean menos sensibles a los mismos.