Organismos Reguladores y Autoridades de Competencia, ¿Mezclar o Agitar?

En una entrada anterior discutí el Anteproyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). El pasado 27 de septiembre el Consejo de Ministros aprobó el correspondiente proyecto de ley. Como mencioné en esa entrada la propuesta era contraria a las ideas básicas sobre como deberían funcionar los organismos regulatorios, así como las autoridades de competencia. ¿Ha mejorado la propuesta al pasar a proyecto de ley?

Respecto a la propuesta original, la Comisión Europea afirmaba que “el actual proyecto de Ley que crea la CNMC no garantiza que esta Comisión realizará su actividad reguladora de forma eficaz e independiente”. Es por ello que el anteproyecto de ley tenía muchísimas dimensiones en la que mejorar, y afortunadamente algunas de las propuestas más heterodoxas se han abandonado, en parte para acomodarse a las directivas europeas. En otros aspectos, como en la idea misma de integrar todos los organismos en la CNMC no ha habido cambios y como comento más abajo, su justificación sigue siendo poco convincente.

Entre las cosas que se han corregido, está la transferencia de algunas de las competencias esenciales de estos organismos a los ministerios, que cuestionaban su independencia y capacidad para llevar a cabo sus tareas. La más destacada es la permanencia en la CNMC de las tareas de investigación e instrucción, que el anteproyecto inicial repatriaba al Ministerio de Economía. Este cambio nos habría devuelto a la situación anterior a la creación de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) en 2007 y nos habría privado de muchos de los beneficios que el funcionamiento de la CNC ha conllevado. Sin embargo, el proyecto de ley además de muchas funciones administrativas, asigna al gobierno otras funciones importantes (y de una reciente relevancia, por cierto) como todas la competencias de la Comisión Nacional del Juego, que pasan a depender del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Una de los cambios en el funcionamiento de estas instituciones del que se ha hablado poco (y que yo no conocía hasta que me lo han mencionado recientemente) es el mayor grado de “funcionarización” que conllevará, dado que se reservan muchos puestos a funcionarios y se afirma que como norma general el personal directivo debe ser funcionario. Este cambio será problemático en la medida en que se restringe la capacidad de la CNMC para contratar a los mejores expertos cuando éstos no pertenezcan ya al sector público. En cargos técnicos que requieren conocimientos tan específicos como estos, esta clase de problemas se planteará a menudo.

Respecto a las motivaciones para la fusión de los Organismos Reguladores y las Autoridades de Competencia, la memoria económica lo justifica diciendo que “la CNC y los organismos sectoriales comparten un objetivo común, si bien actúan en momentos distintos. La CNC actúa a posteriori, sancionando conductas contrarias a la competencia, y a priori, impidiendo concentraciones económicas que, de llevarse a cabo, lesionarían la competencia. Por su parte, los organismos supervisores actúan a priori, evitando que los operadores o candidatos se queden fuera del mercado, lo cual lesionaría la competencia”.

Si esa fuera la función de los reguladores sectoriales, la propuesta de su fusión con las autoridades de competencia tendría todo el sentido del mundo. El problema es que esa es una versión simplista de sus funciones. Una buena manera de entender en qué consisten las funciones de un regulador es recurrir a la siguiente taxonomía de mercados basada en Armstrong, Cowan y Vickers (1994) y que los divide en función de si la competencia es deseable y/o factible.

Fuente: Armstrong, Cowan y Vickers (1994), capítulo 4.

 Las autoridades de competencia tienen un papel crítico en aquellos mercados en los que la competencia es factible y deseable. La posición del proyecto de ley es que la competencia es siempre deseable (y se deben, por tanto, eliminar las barreras a la entrada cuando existan). Desgraciadamente, las cosas son más complicadas. El propósito de los reguladores sectoriales debe ser el funcionamiento eficiente del mercado y esto a veces involucra la promoción de la competencia, pero a veces la competencia puede no ser deseable. Así, existen mercados donde la competencia no es ni deseable ni factible (¿cuántas redes de transporte de electricidad queremos?) y el regulador no puede fiar su correcto funcionamiento a la entrada de competidores. En otros mercados la libre competencia no es deseable, aún siendo factible por qué existen otros objetivos de servicio público como el servicio universal que no tienen que ver con la promoción de la competencia (ver, por ejemplo, Armstrong (2001)).

Dos aspectos en los que el proyecto de ley hace énfasis es por un lado la idea que la coordinación entre los diferentes organismos es positiva y, por otro, que un organismo de mayor tamaño reduce la posibilidad de captura por parte de las empresas. Aunque es cierto que capturar organismos reguladores más grandes (y que regulen más mercados) por una sola empresa es más difícil, gran parte de la literatura ha enfatizado aún más (ver Laffont (2005) para un resumen) el riesgo de que una “ventanilla única” haga la captura más fácil. Además, en la medida en que las autoridades de competencia y el regulador se solapan en estos mercados, la captura de uno de ellos podría ser expuesta por el otro.

Finalmente, el proyecto de ley calcula que la CNMC supondrá un más que notable ahorro al erario público de 28 millones de euros al año. Para variar, debemos que ir con cuidado con estos números porqué casi 19 millones provienen de la no creación de organismos como la Comisión Nacional del Juego, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria o el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. ¿El hecho que estas comisiones no existan significa que no va a ser necesario tener personal y otros medios para llevar a cabo las tareas que tenían encomendadas? Sospecho que si y este personal formará parte o de la CNC o en casos como el de la Comisión Nacional del Juego, del ministerio correspondiente.

Fuente: Proyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Así, basándonos en la tabla anterior,  el ahorro real provendrá esencialmente de la eliminación de altos cargos en los organismos (nuevos y ya existentes) que comportará cerca de 5 millones de euros y las economías de escala que el proyecto de ley (de manera conservadora, eso sí) cifra en un 10% del presupuesto o casi 6 millones de euros. Sin embargo, es importante notar que la CNMC tendrá un consejo de 9 miembros (cuando solo la CNC actual ya tiene 6 consejeros) que presumiblemente decidirá sobre un número de asuntos parecido al de la suma de los organismos que reemplaza y con la dificultad añadida de que estos asuntos tan diversos requerirán unos conocimientos muy amplios.

Una alternativa más ortodoxa, como la propuesta por Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz en una entrada anterior, reducía el número de organismos reguladores a tres, además de la CNC. Esta reforma gozaría de sinergias parecidas, dado que los organismos agruparían funciones para mercados “parecidos” donde los conocimientos pueden ser más extrapolables y con el único coste del mayor número de altos cargos que disminuiría el ahorro de 5 a unos 2 millones de euros y que, como decía anteriormente, podría aportar beneficios en la toma de decisiones.

Por tanto, el análisis coste-beneficio en este caso es difícil que salga positivo. La CNMC conllevará un ahorro de unos 3 millones de euros anuales (comparado con la alternativa anterior) y a cambio tendremos un modelo que no existe en ningún otro lado – en los Países Bajos, que se menciona como precedente, solo se fusionarán tres organismos: la autoridad de consumo, el regulador de telecomunicaciones y la autoridad de competencia– con muchos interrogantes sobre como hacer compatibles funciones tan distintas y en el que el problema de captura se enfrenta cruzando los dedos.

Hay 5 comentarios
  • Muy buena entrada, muchísimas gracias.

    Es preciso decirlo: el Gobierno no ha realizado esta reforma para reducir costes o para aumentar la eficacia y la independencia con la que funcionan estos organismos, sino para poner a gente próxima y fiel en sus órganos directivos, reducir su independencia, y tener mayor influencia y control sobre las decisiones que toman estos organismos.

    Por este motivo, el proyecto no resiste una valoración objetiva y rigurosa como la que se realiza en la entrada y no encuentra una justificación desde los principios que conforman la política de competencia y la de regulación.

  • … el mayor grado de “funcionarización” que conllevará, dado que se reservan muchos puestos a funcionarios y se afirma que como norma general el personal directivo debe ser funcionario. Arma de doble filo, por un lado es más complicado contratar técnicos exteriores, por otro lado, conociendo la historia reciente, lo proteje de la politización total.

    • ¿De verdad piensas que la “funcionarización” “protege de la politización total”? Hagamos cuentas:

      Funcionarios en el Gobierno:
      – Rajoy
      – SSdeS
      – Ana Pastor
      – Arias Cañete
      – Montoro (catedrático, es cierto, así que algo le salva)
      – De Guindos (aunque con dilatada experiencia en sector privado)
      – Jose Manuel Soria
      – García-Margallo
      – Fernández Díaz
      – Gallardón
      – Wert

      Se quedan fuera Morenés (empresario) y Ana Mato y Fátima Báñez (que no han sido funcionarias sino cargos políticos durante sus vidas laborales al completo).

      Habla ahora de politización y funcionarización si te atreves.

      Héctor

      • Gracias por el post. Volvemos a uno de los problemas capitales, que tanto hemos discutido con JFV aquí: el sistema de acceso a la función pública y lo largos que son sus brazos. De nada sirve crear instituciones y luego poner al frente a funcionarios (formados con el sistema que tenemos) y políticos funcionarios que van de política a la función pública y viceversa. Funcionarios que, a partir de cierto nivel promocionan a golpe de nombramiento político y van ocupando cargos “de oca en oca y tiro porque me toca”. Como dice Acemoglu Why nations fail today (chapter 13): institutions, institutions, institutions…, y ya sabemos que aquí no se quieren instituciones que no se puedan controlar.

        Copio un post que creo que es muy ilustrativo para saber qué Admon Pública hemos heredado (aviso: es muy corriente en el uso del lenguaje)

        http://www.colectivoburbuja.org/index.php/carlos-rodriguez/la-funcionarizacion-de-la-politica-y-la-politizacion-de-la-funcion-publica/

        Ps: el señor de Guindos tiene “experiencia” en el sector privado DESPUÉS de haber sido Secretario de Estado de Economía, no antes. Es decir, cuando ya tenía agenda. En cuanto al señor Montoro, en fin, para qué vamos a hablar de cómo funcionan el grueso de las Universidades Públicas en España….

  • Muy interesante post. De hecho, además de cuestionarse las verdaderas razones de este cambio, en términos económicos y de gestión, en Europa se están cuestionando este tipo de moviemientos por los países ya que puede suponer una vuelta al contro de los Estados en sectores y mercados plenamente liberados.
    Justo ayer el Organimos que agrupa a los reguladores de telecomunicaciones aprobó una declaración a favor de la independencia de estos organismos (link abajo), cuestionando, precisamente modelos como el español por casi las mismas ideas que el autor de este post.
    http://berec.europa.eu/files/document_register_store/2012/11/BoR_(12)_119_BEREC_statement_on_independence_of_NRAs.pdf

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