Por Natalia Fabra.
Esta entrada recupera el título de una entrada anterior y enlaza con una serie escrita por Juan Delgado y publicada la semana pasada aquí y aquí.
El pasado Viernes el Consejo de Ministros aprobaba la tan esperada reforma eléctrica. La expectación era máxima, no sólo por la urgente necesidad de reformar el sector y por el posible impacto sobre empresas y consumidores, sino también porque la reforma se ha gestado en los despachos del Ministerio, de forma opaca, sin que trascendieran más que rumores (compárese con el caso del Reino Unido, y léase el reciente artículo de Luis Atienza).
Pero que nadie se engañe. No estamos ante una verdadera reforma. La nueva legislación consolida la Ley vigente, y se limita poco más que a:
- recortar en 2.700M€/anuales, de forma retroactiva, la retribución de ciertas actividades reguladas – principalmente, la generación con fuentes de energía renovable, el transporte y la distribución;
- elevar los peajes a los consumidores en un 6,6% - lo que incrementará los ingresos del sistema en 900M€/anuales; y
- traspasar partidas de costes del suministro eléctrico a los Presupuestos Generales del Estado – otros 900M€/anuales, que también pagarán los consumidores en tanto que contribuyentes.
La nueva legislación consagra el precio del mercado eléctrico sin modificar sus normas de funcionamiento, deja indemne la retribución que a través de él reciben las energías convencionales (nuclear, hidráulica, carbón y gas), y mantiene los denominados “incentivos a la inversión” (principalmente de las centrales de ciclo combinado), aunque su percepción se lamina en el tiempo.
Falla el diagnóstico
Según el Gobierno, “el sistema eléctrico español genera un déficit tarifario… debido a que los costes reales…resultan superiores a [lo] que pagan los consumidores.” Pero se equivoca al identificar “costes reales” con “costes reconocidos”: para los consumidores, la electricidad realmente cuesta el precio del mercado porque así lo reconoce la regulación, pero el precio del mercado eléctrico no refleja necesariamente el coste incurrido.
Además, también según el Gobierno, “el déficit se origina por un crecimiento exponencial de los costes del sistema, en especial las primas a las renovables y la amortización de la deuda”. Una regulación inadecuada (que no acertó a controlar las inversiones en renovables frente a las planificadas), propició una rápida expansión de ciertas tecnologías renovables en España cuando todavía no eran maduras (sólo en 2008 se instalaron 2.800MW de potencia solar fotovoltaica cuando el objetivo era de 400MW). A pesar de que los inversores no tienen la culpa porque invirtieron al amparo de las normas emitidas por el Estado, la retribución de sus inversiones ha sido el chivo expiatorio del déficit de tarifa como bien ha explicado aquí Jordi Ortega.
Pero el diagnóstico del Gobierno olvida otras partidas - más o menos visibles pero de magnitud muy relevante– que están en el origen del déficit. Aquí me limito a enumerar algunas (que en este otro artículo se discuten con mayor detalle):
- La Ley vigente ha generado, de manera sobre-venida, una sobre-retribución a las centrales construidas bajo el régimen regulatorio anterior. En concreto, las centrales nucleares e hidroeléctricas perciben precios muy superiores a sus costes variables, además de diversos pagos regulados que les han permitido recuperar ampliamente sus inversiones (sólo los pagos en concepto de “Costes de Transición a la Competencia” superaron los 12.000 M€). La sobre-retribución de nucleares e hidroeléctricas asciende, en órdenes de magnitud, a 2.200-3.500 M€/anuales.
- Desde 2002, la inversión en centrales de ciclo combinado ha duplicado las previsiones de la planificación indicativa. De los 1.500M€ que anualmente se pagan en concepto de “pagos por capacidad”, más de 400M€/anuales podrían haberse evitado si no se hubiera producido esta sobre-inversión.
- Las subastas CESUR, que fijan la Tarifa de Último Recurso (TUR), han encarecido los precios para el consumidor en un 17,8% (frente los precios medios del mercado de producción eléctrica en el mismo periodo). Esto ha aumentado los costes del suministro en aproximadamente 1.100 M€/anuales desde Julio de 2009.
- El ejercicio del poder de mercado en los procesos de servicio de ajuste del sistema ha tenido un fuerte efecto inflacionista sobre los precios de la electricidad.
Réquiem por la seguridad jurídica en España
Las medidas adoptadas por el Gobierno son consecuentes con su propio diagnóstico: subida de los peajes que pagan los consumidores, y recorte de las primas a las renovables. Pero estos remedios pueden ser peor que la enfermedad. El precio que paga el consumidor en España acumula subidas del 63% en los últimos ocho años, situándose a la cabeza de la UE (sólo detrás de dos islas, Irlanda y Chipre). Las nuevas subidas acentuarán la pérdida de competitividad de la industria y la reducción de la renta disponible de los hogares.
Además, la reforma asesta un golpe de muerte a la seguridad jurídica en España al alterar el régimen retributivo de las centrales renovables ya existentes. Su retribución reflejará una “rentabilidad razonable”, que se calculará para una “instalación tipo, a lo largo de su vida útil regulatoria”, en función de un coste estándar de inversión y mantenimiento, y de unos ingresos estándares por la venta de la producción a precios de mercado. La “retribución razonable” queda ligada a la cotización de las obligaciones del Estado a 10 años más 300 puntos básicos (aproximadamente, un 7,5%). Este premio sobre el Bono a 10 años captura la falta de liquidez de las inversiones, su mayor vida útil - cercana a los 30 años-, y el riesgo asociado a la propia actividad industrial.
Como economista, no sé bien qué es una “rentabilidad razonable” cuando se aplica ex post. La única rentabilidad razonable de inversiones realizadas bajo un marco regulatorio es aquella derivada de las normas vigentes en el momento de la inversión. Lo contrario es cambiar las normas a mitad de partido, generando inseguridad jurídica que no sólo afecta al sector eléctrico – en forma de las mayores primas que un futuro demandarán los inversores – sino a la economía en su conjunto.
El ajuste tiene carácter retroactivo, no sólo porque altera la retribución de inversiones ya realizadas (el 90% del coste de estas tecnologías es coste hundido), sino porque además la “rentabilidad razonable” se computa durante toda la vida útil de la instalación. Es decir, los ingresos ya percibidos que hayan supuesto rentabilidades superiores a la “razonable” tendrán que ser devueltos (con cargo a ingresos futuros). Las más castigadas serán por tanto las instalaciones más eficientes, porque tendrán que devolver un mayor volumen de ingresos por su mayor producción. Muchos pequeños inversores no podrán hacer frente al servicio de la deuda, y las quiebras de estas empresas – algunas fuertemente apalancadas - pueden afectar a la estabilidad del sistema financiero español. De hecho, el Gobierno ha estado más preocupado por el efecto de los recortes sobre las entidades financieras que sobre los propios inversores afectados.
Más regulación…de la mala
La forma concreta que adopta la nueva regulación tampoco está exenta de problemas. En el sector de las energías renovables hay tantas “plantas tipo” como plantas existentes (¡y sólo fotovoltaicas hay más de 59.000!). Los emplazamientos tienen distintas condiciones meteorológicas (viento, irradiación solar, etc.) y distintos costes, los inversores distintas características, las plantas diferente escala, y la curva de aprendizaje presenta una fuerte pendiente que implica que el coste no puede desligarse del momento de la inversión (véase el reciente informe de IRENA). Por ejemplo, teniendo en cuenta que en los últimos 4 años los costes de inversión en plantas solares fotovoltaicas han caído a menos de la mitad, ¿fue ineficiente una inversión de 2008 cuyo coste duplicó el coste de realizar la misma inversión hoy? Claramente no: en 2008 no era posible invertir a menor coste dado el estado de la tecnología.
Por tanto, si el regulador verdaderamente busca una “rentabilidad razonable” para todas las instalaciones, tendrá que hilar tan fino para identificar las “instalaciones tipo” que estaremos ante una pura (y dura) regulación de costes. Es muy distinto establecer una regulación de costes estándares ex ante, que establecerla ex post. De nuevo, las instalaciones más eficientes pueden ser las más perjudicadas.
Además, con la “reforma” se pasa de una retribución variable en función de la producción (€MWh) a una retribución fija en función de la potencia de la instalación (€MW), lo que puede distorsionar los incentivos a mantener correctamente y a aumentar la eficiencia de las instalaciones renovables. Podemos estar ante el abandono en la práctica de muchas plantas- e incluso el Gobierno podría incentivar su cierre (¿Por qué si sus costes de inversión ya están hundidos y sus costes variables son muy bajos?).
La falta de detalles sobre las medidas concretas genera otras dudas también relevantes: ¿Se calculará la “rentabilidad razonable” antes de los impuestos específicos y “peajes” sobre estas tecnologías? (El último impuesto aprobado por el Gobierno supuso una caída de sus ingresos del 7% porque las renovables no pueden trasladar el impuesto a precios - como analizamos Gerard Llobet y yo aquí). ¿Se tendrá en cuenta que muchas instalaciones ya no están en manos de sus promotores, y que para los actuales propietarios el coste de inversión es el coste de la compraventa, que ya incorporaba el flujo esperado de los ingresos futuros amparados por el Estado?
Otra oportunidad perdida
En definitiva, la reforma carga el coste del ajuste principalmente sobre las energías renovables y sobre los consumidores, y deja indemne a la generación convencional a pesar de que su sobre-retribución está en el origen del déficit tarifario. La nueva legislación no define un marco regulatorio capaz de abordar los retos a los que se enfrenta el sector eléctrico, y el modelo energético por el que apuesta el Gobierno ni está, ni se le espera…
Sigamos pues pensando e ideando la forma eficiente de organizar nuestro maltrecho sector eléctrico: la verdadera reforma sigue estando pendiente.