(@gllobet) La huelga de limpieza que ha vivido recientemente la ciudad de Madrid ha puesto de manifiesto algunas de las consecuencias negativas de la externalización de la gestión de los servicios públicos. El Ayuntamiento de Madrid tiene un menor control sobre la prestación del servicio pero mantiene la responsabilidad de que el mismo se lleve a cabo en las mejores condiciones posibles. Es por ello que como he comentado en una entrada anterior, a raíz de la externalización sanitaria en Madrid, una acertada licitación es básica para obtener la correcta y barata (para el contribuyente) prestación del servicio. En esta entrada discutiré evidencia sobre otro de los potenciales riesgos de una incorrecta licitación de este tipo de servicios, el posible favoritismo hacia algunas empresas.
La externalización de algunos servicios se basa en la idea de que la iniciativa privada consigue ahorro de costes con respecto a la prestación pública. El argumento es que las empresas privadas operan con menores restricciones administrativas que el sector público en la gestión de sus recursos y se centran en la reducción de costes, sin tener en cuenta consideraciones electorales. Un buen procedimiento de licitación permitiría que la mayor parte de este ahorro volviera al ciudadano. Sin embargo, la multitud de defectos que discutió la ya difunta CNC en su informe sobre la externalización de la gestión sanitaria en Madrid muestra que la licitación no siempre se hace como sería deseable, en parte debido a la injustificada reducción del número de posibles participantes generada por los requisitos que imponen las administraciones. Este mal diseño pone en tela de juicio si, en la práctica, los potenciales beneficios llegan al ciudadano.
Dado el énfasis de las empresas en la reducción de costes (necesario para que la externalización tenga sentido), la correcta definición de la calidad del servicio es esencial para su adecuada prestación. En la mayor parte de los casos esto otorga gran flexibilidad a la hora de determinar los criterios de la licitación y puede dar lugar a favoritismos hacia algunas empresas. Así, a la hora de encontrar favoritismos, servicios como la recogida de residuos urbanos debería ser uno de los ejemplos menos favorables, dado que este es uno de los casos en los que la definición de las funciones y de las medidas de calidad del servicio es más estándar. Es por ello un buen caso a estudiar. Esto es lo que hace Javier Brugués en su tesis de máster en el CEMFI en el curso 2012-2013 y que yo supervisé. Javier estudia unos 300 contratos de otros tantos (en su mayor parte pequeños) municipios españoles firmados entre 2000 y 2012. En estos municipios la concesión está muy atomizada: El 66% de las empresas ganadoras gestionan los residuos de un solo municipio.
Un reto a la hora de responder a la pregunta de si existe favoritismo es encontrar una manera de identificarlo en los datos. En particular, ¿la oferta ganadora en un contrato es cara porque no se ha concedido a la empresa más eficiente o porque las exigencias del servicio o los costes de prestarlo son mayores que en otros municipios? Una manera de poder separar las dos cosas es pensar en escenarios en los que el favoritismo es más o menos probable que prospere. La hipótesis del estudio es que en municipios donde no hay mayoría absoluta introducir criterios "sui generis" en la licitación requiere convencer a representantes de varios partidos. En cambio, cuando el partido gobernante tiene mayoría absoluta solo es necesario que el representante de un partido sea receptivo a estos criterios innovadores. Como resultado, el menor énfasis en el precio de licitación encarecería el servicio.
Los resultados son consistentes con esta hipótesis y tal y como muestra la siguiente tabla el coste per cápita anual es alrededor de un 15% mayor en aquellos municipios donde el partido gobernante tiene mayoría absoluta.
Estos resultados son parecidos si se mide la mayoría absoluta en votos. Por supuesto, esto no implica necesariamente una relación causal. Por este motivo Javier aprovecha la discontinuidad en el 50%, comparando municipios en los que el partido ganador está ligeramente por encima de este porcentaje con los que están ligeramente por debajo. Los resultados son menos concluyentes pero apuntan en la misma dirección.
¿Son los resultados evidencia de corrupción? Obviamente NO. Sin embargo, es interesante observar que, como muestra la siguiente tabla, las acusaciones de corrupción en un municipio recogidas en la lista de no les votes tienen un reflejo positivo y significativo en el precio de licitación.
El artículo también estudia si en la decisión de otorgar el contrato a una empresa la mayoría absoluta tiene un impacto. Tal como muestra la siguiente tabla, parece que no es el caso y el determinante principal de la concesión del servicio a una empresa es la proximidad geográfica.
¿Qué podemos aprender de este ejercicio? Los resultados son consistentes (aunque no concluyentes) con la existencia de favoritismo, que podría operar principalmente entre empresas locales. Sin embargo, uno debe tomarse estos resultados con prudencia en la medida en que constituyen una pequeña muestra que no es representativa de los municipios españoles, dado que en su mayor parte son pueblos pequeños. Además, los resultados podrían explicarse con hipótesis más benevolentes. Por ejemplo, la mayoría absoluta podría conllevar una menor eficiencia en la gestión de los servicios o a proporcionar servicios con mayor calidad y por tanto mayor precio. Para escoger entre estas hipótesis sería importante estudiar como las características del contrato difieren en cada caso. El estudio considera una de estas dimensiones, la duración del mismo, para la que los resultados no parecen ir en esa dirección (ver tabla 11 arriba). Así, uno esperaría que contratos más largos conllevaran mayores reducciones de costes y, por ello, menores costes para la administración que licita el servicio. El estudio, en cambio, muestra que los ayuntamientos en donde gobiernan partidos con mayoría absoluta acostumbran a escoger contratos más largos, lo que debería conllevar menores precios y no mayores, tal y como hemos visto en las tablas anteriores.