Por Juan Delgado.
En ocasiones el peso del pasado impide mirar al futuro. Este es el caso del sector eléctrico español: el complejo entramado regulatorio puesto en marcha en los últimos 15 años (coronado por múltiples reales decreto-ley durante la presente legislatura) ha configurado un escenario insostenible del que resulta difícil salir de forma airosa.
La liberalización del sector eléctrico español nunca se ha completado. Al contrario que en otros sectores como el de las telecomunicaciones, Europa ha dado mucha libertad (que, en ocasiones, se ha traducido en discrecionalidad y arbitrariedad) a los estados miembros para liberalizar el sector energético y no ha intervenido para reconducir situaciones descabelladas. Hace unos años Paulina Beato y yo mismo enumerábamos las asignaturas pendientes del sector eléctrico español y Natalia Fabra y Claude Crampes nos decían que "plus ça change" en el sector eléctrico español. Desgraciadamente, no sólo la mayor parte de los problemas enumerados entonces siguen sin estar resueltos si no que se han añadido nuevos problemas a la larga lista.
Una descripción esquemática de la situación actual sector del sector eléctrico español incluiría una elevada concentración, unos precios de la electricidad (deberíamos dejar de hablar de tarifas) que, más de 15 años después del comienzo de la liberalización, siguen sin reflejar los costes subyacentes (cuya determinación, por otro lado, no es muy transparente), más de 28.000 millones de déficit tarifario acumulado, un régimen de apoyo de las renovables en suspenso y un régimen de ayudas al carbón que fomenta el uso de una fuente de energía ineficiente y contaminante. A ello se añade una fiscalidad imposible aprobada recientemente (ver el excelente post de N. Fabra y G. Llobet al respecto) y, lo que es peor, una incertidumbre absoluta sobre el rumbo futuro del sector. La demanda menguante ha agravado los problemas del sector que se enfrenta a una gran sobrecapacidad y a una base menor para soportar los costes fijos del sistema.
Una verdadera reforma del sector se hace imprescindible. Y en este caso, ya no vale improvisar ni poner parches como se ha venido haciendo hasta ahora. La reforma debe tener unos fundamentos sólidos y rigurosos y una perspectiva de largo plazo.
La liberalización del sector eléctrico comenzó a principios de los 90 cuando ciertos elementos del sistema eléctrico perdieron su carácter de monopolio natural. Se separaron las actividades reguladas de las no reguladas y para estas últimas se diseñaron mercados para la determinación del precio. Europa se unió al proceso liberalizador en 1996 dando a sus Estados Miembros un alto grado de libertad para organizar sus mercados. España fue un alumno aventajado en la creación de un mercado eléctrico.
California nos enseñó la primera lección: un diseño de mercado deficiente y la combinación de un mercado mayorista liberalizado con una tarifa final regulada podía tener resultados catastróficos. En el año 2000 varias compañías de electricidad quebraron al aumentar sustancialmente el precio mayorista liberalizado y no trasladarse este incremento a los precios minoristas regulados. El estado de California salió en rescate del sector invirtiendo más de 1000 millones de dólares cada mes durante la primavera de 2001 para pagar la factura eléctrica.
En España, una anomalía similar a la que llevó al hundimiento del mercado californiano es la norma durante los últimos 13 años. Los precios finales de la electricidad no se establecen de acuerdo con los costes subyacentes. La diferencia entre costes y precios se anota y se guarda en el debe de las generaciones futuras. Es lo que se conoce como "déficit tarifario". Bajo este epígrafe se incluían varios conceptos con origen diverso como los costes de transporte y distribución o las primas de las energías renovables y la cogeneración. Las generaciones futuras supuestamente no sólo debían pagar por el precio real de la energía sino también un sobrecargo por lo que no pagaron sus antepasados. El gobierno actual ha comenzado a aplicar este recargo mediante una batería de medidas fiscales discrecionales que añaden más distorsiones sobre el sector.
La necesaria implementación de las políticas de cambio climático añadió nuevos costes al sistema y, de nuevo, estos costes adicionales no se incorporaron en los precios de la electricidad. El coste del llamado "régimen especial" se incorpora en los costes regulados que no necesariamente se trasladan a los precios finales. La capacidad instalada de energía solar fotovoltaica aumentó en 2008 más de un 400 por ciento y la eólica un 18 por ciento. España se adelantó en el cumplimiento de los objetivos europeos y en 2010 ya había superado el 80 por ciento de los compromisos del sector eléctrico para 2020. El gobierno se comprometía a mantener la remuneración acordada durante 20 años. La factura subyacente del sector eléctrico se incrementó sustancialmente pero no la factura real. El problema de "esconder" los verdaderos costes de las energías renovables es que la sobreinversión se hace sostenible en el corto plazo ya que no la paga nadie. Sin embargo, "nada es gratis" y esos costes salen a relucir en algún momento.
Por tanto, no es que las energías renovables sean las causantes del déficit tarifario sino que es el propio esquema tarifario que permite una total discrecionalidad en el traslado de los incrementos de costes subyacentes a los precios y que, además, crea incentivos a políticos miopes a promover la sobreinversión en energías renovables el que ha creado el problema. Si los costes de las renovables se hubieran trasladado a los precios de forma automática la señal de alarma hubiera surgido antes.
A los problemas estructurales de la regulación sectorial se han añadido nuevos problemas coyunturales: la demanda eléctrica se ha reducido de forma continua por la menor actividad económica como consecuencia de la crisis. La menor demanda eléctrica tiene dos consecuencias sobre los precios: por un lado, los costes fijos del sistema se deben repartir entre un menor número de kwh por lo que el coste fijo por kwh es mayor y, por otro, aumenta la proporción de energías renovables sobre el mix energético lo que incrementa el coste medio por kwh. La menor demanda aumenta el coste del kwh sin necesidad de que aumente el precio de la energía primaria.
Durante la pasada década hubo también una elevada inversión en ciclos combinados que han quedado parcialmente ociosos por el estancamiento de la demanda, el crecimiento de las renovables y la priorización del carbón nacional decidida por el gobierno anterior. El carácter intermitente de las energías renovables necesita de los ciclos combinados para asegurar la continuidad del suministro pero la capacidad instalada en España sigue siendo excesiva para cumplir esta función.
La reforma eléctrica necesita separar por un lado el pasado del futuro y, por otro, los problemas estructurales de los coyunturales. El pasado es el déficit tarifario acumulado. La coyuntura es la demanda menguante. El futuro requiere de una regulación sostenible tanto desde el punto de vista financiero como medioambiental. La gestión del pasado y los factores circunstanciales no deben interferir en la regulación del futuro. La reforma debe ser estructural y con vocación de largo plazo.