Una economía de mercado no puede funcionar sin una verdadera competencia entre las empresas. Esto es así en la mayor parte de los mercados y existen pocas excepciones, particularmente para productos o servicios en los que la competencia como la entendemos habitualmente no es posible y/o deseable y que a menudo llamados monopolios naturales. Estos mercados incluyen las telecomunicaciones, la energía, transporte ferroviario, etc. Existen otras actividades como la banca que voy a dejar de lado en esta entrada.
(Los que estén hartos de oírme hablar de estos temas mejor que pasen a la segunda parte de la entrada)
El papel del Estado en ambos tipos de mercado debe ser muy distinto. Así, en la mayor parte de los mercados debe garantizar que las reglas de la competencia se cumplan, persiguiendo y sancionando a aquellas empresas que no las respeten. Una mayor competencia genera menores precios para los consumidores (y empresas). Como resultado, los menores beneficios obligan a las empresas a innovar y a mejorar su eficiencia, lo que redunda en beneficio de todos. En los monopolios naturales, históricamente se ha optado por una regulación de precios y actividades de las empresas que permitieran objetivos como los que se persiguen en el resto de los mercados. En las últimas décadas, sin embargo, la mayor parte de los países avanzados han optado cada vez más por limitar las actividades en las que esta regulación se utiliza y abrir el resto a la competencia entre las empresas. Eso sí, esta competencia requiere una regulación adecuada que configure unas “reglas del juego” que permitan que los consumidores obtengan los servicios al menor precio y con la mayor calidad posible.
Con la creación de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) en 2007 en substitución del antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) se habían dado pasos importantes en el ámbito de la competencia. Se habían ampliado las competencias de la institución y se había reforzado su independencia del gobierno. Por ejemplo, la CNC era la que instruía los casos, a diferencia de la TDC que juzgaba los expedientes que recibía del Servicio de Defensa de la Competencia (SDC), dependiente del Ministerio de Economía. En los pocos años en que estuvo en funcionamiento la mejora fue substancial, llevando a cabo una persecución más ambiciosa de las actividades anticompetitivas a la vez que denunciaba aquellas legislaciones que entorpecían la competencia y perjudicaban a los consumidores.
En cambio, los reguladores sectoriales aún necesitaban una reforma que encauzara los defectos observados desde su creación. Era imprescindible expandir sus funciones y reforzar su independencia tanto del gobierno como de las empresas. La CNC era un buen modelo para hacerlo. Un segundo problema era la proliferación de organismos sectoriales. Además de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) y de la Comisión Nacional de la Energía (CNE) había otros reguladores que ya existían o la ley preveía que existieran. Era necesario reorganizarlos. En Nadaesgratis publicamos una propuesta sobre cómo hacerlo alrededor de tres organismos que se encargaran de la energía, las comunicaciones y el transporte. Esto aprovecharía las sinergias pero permitiría a la vez la especialización de cada organismo.
El gobierno del PP, sin embargo, decidió hacer algo muy distinto. Creó la Comisión Nacional de Mercados y la Competencia (CNMC) como organismo único que integraba la CNC y los reguladores sectoriales. Como conté en su momento, no existe un buen motivo para concentrar las autoridades de competencia y las de regulación. Los ahorros de costes que el gobierno argumentaba son pequeños comparados con los efectos negativos sobre la actividad de las instituciones. Otra de las supuestas ventajas, que tener dos autoridades que supervisen el mismo mercado genera inseguridad jurídica, sospecho que en referencia al caso de las telecomunicaciones, no es en la práctica tal ventaja. Tener dos instituciones dificulta la captura del regulador, dado que las empresas deben también capturar a la autoridad de competencia para aprobar sus medidas preferidas.
La creación y el diseño de la CNMC parece consistente con otra idea, la de poder ejercer un mayor control político sobre los mercados y las empresas. Como ilustración, nada mejor que ver los primeros anteproyectos de ley, que contemplaban la devolución de la instrucción de los expedientes de competencia al Ministerio de Economía como hacía el SDC de antaño y que nos habría convertido en el hazmerreír del Europa. También contemplaba la transferencia de competencias en el mercado de las telecomunicaciones y la energía al gobierno. No es sorprendente que la Comisión Europea afirmara en 2012 que “el actual proyecto de Ley que crea la CNMC no garantiza que esta Comisión realizará su actividad reguladora de forma eficaz e independiente”. Europa evitó en primera instancia parte de este atropello y obligó al gobierno a crear dos salas distintas en la CNMC, una de regulación y otra de competencia, lo que constata el tótum revolútum que se estaba formando. Sin embargo, el gobierno ha proseguido con su idea de vaciar de contenido la CNMC mediante la aprobación de leyes sectoriales. Su reflejo más extremo está en la ley de Metrología, que sin que viniera a cuento, tenía una disposición transitoria que devolvía las fijación de peajes energéticos al Ministerio de Industria.
Por el camino, también se dañaba la independencia de los reguladores al destituir a los consejeros de estas autoridades sin que hubiera terminado su mandato. Esto es algo que, por cierto, algunos consejeros han llevado al Tribunal de Luxemburgo y que, de ganar, obligaría al gobierno a buscarles un acomodo en la CNMC, profundizando en el ridículo. Lo normal habría sido mantenerles hasta que terminara su mandato y no hacerlo ha hecho que muchos pensaran que ese era precisamente el objetivo de la reforma: sacar a consejeros que el PSOE había nombrado sin consenso. Aún así, dado el tamaño de la reforma me niego a creer que ese fuera el único motivo. Ya criticamos el proceso de nombramientos de los nuevos consejeros por parte del gobierno y las consecuencias sospechas de falta de independencia de los mismos aquí y aquí.
¿Y cómo ha funcionado la CNMC? Aún es pronto para ofrecer un veredicto final pero podemos apuntar lo siguiente:
Algunos consejeros, empezando por su presidente, se han tomado en serio la idea de la independencia. Esto es encomiable y no parece que haya sido del agrado de algunos de los artífices de la CNMC. Esto podría estar relacionado con el conflicto de los votos particulares en la sala de competencia que discutió Paco Marcos aquí. Estos votos particulares han servido como apoyo de los recursos a las multas que ha impuesto la CNMC y posiblemente terminarán dejando en nada muchas de las decisiones. La eliminación de las multas ya era algo demasiado habitual incluso con el sistema anterior y reduce el poder disuasivo de la CNMC.
En el ámbito de la regulación, la CNMC ha pasado a tener un papel secundario cuando lo que era necesario era una mayor participación. Así, no hemos presenciado grandes conflictos con el gobierno, a pesar de medidas contrarias al interés de los consumidores como hemos visto en el caso de la energía, la tasa Google o las licencias de TDT. Tampoco pasó nada como consecuencia del desembarco del gobierno en el consejo de Administración de una empresa privada y regulada como Enagas. Una de las pocas excepciones es el caso de las tarifas de AENA (que discutiremos en un post más adelante) y que algunos han encuadrado no en un conflicto entre Fomento y la CNMC sino entre diferentes posiciones dentro del mismo gobierno.
Dejando a parte la CNMC el gobierno ha hecho tímidos intentos de modificar las regulaciones que iban en contra del interés general. Una de las más destacadas es la liberalización comercial (ver aquí) o la del mercado de los carburantes. En otros casos, como con los servicios profesionales la reforma quedó aparcada. Algunas reformas han empeorado las cosas, como el caso mencionado de la tasa google o la ley sobre la cadena alimentaria. Finalmente, el mercado eléctrico sigue hecho unos zorros y lo que el gobierno ha hecho en esta legislatura es concentrarse en el déficit de tarifa a cambio de empeorar aún más su funcionamiento, profundizando en la inseguridad jurídica y pasando la patata caliente de los pleitos por el recorte a las renovables al que venga después.
