Entre los objetivos del, apodado ya como, Informe Lagares está hacer cambios en la fiscalidad mediambiental. Estos cambios son imprescindibles. Se trata de eliminar muchos impuestos que existen en la actualidad y que pretenden gravar todo lo que esté remotamente relacionado con la contaminación sin pensar en realmente qué se está gravando ¿Qué pasa cuando un impuesto supuestamente medioambiental no grava lo que tiene que gravar? Pues que en lugar de hacer que los ciudadanos tengamos en cuenta el coste para la sociedad de nuestras acciones nos puede llevar a tomar decisiones aún más perjudiciales. Si encima se grava algo que ya tiene un impuesto mucho más razonable, tenemos un buen candidato a la cirugía que necesita nuestro sistema fiscal. Por sorprendente que parezca esto es lo que consigue hacer el impuesto de matriculación, sin duda un logro muy meritorio. Además, tal y como discutieron Nacho Conde y Juan Rubio en una entrada reciente, este impuesto actualmente tiene un poder recaudatorio muy modesto.
A veces es difícil entender por qué los impuestos gravan lo que no deben sin entender su origen. El impuesto de matriculación actual es el resultado de la transformación de impuestos anteriores. Desde 1981 los automóviles pagaban un impuesto de lujo que (si no recuerdo mal) era del 33% sobre el valor del vehículo. La entrada en la Unión Europea de 1986 y la aplicación del IVA llevó a su eliminación en 1993. El gobierno se adaptó a este nuevo impuesto indirecto añadiendo un impuesto de matriculación al IVA del 15%, manteniendo por tanto el mismo espíritu del impuesto de lujo que reemplazaba.
En el año 2008 se pasó al impuesto de matriculación actual que depende del nivel de emisiones de CO2 del vehículo: Es del 0% para vehículos con emisiones de menos de 120g/km, del 4.75% para vehículos entre 120 y 160 g/km, del 9.75% para vehículos entre 160 y 200 g/km y del 14.75% para vehículos con emisiones mayores de los 200 g/km. A priori parece una idea con base ecológica, ¿verdad? Entonces, ¿por qué digo que es una mala idea? Hay dos tipos de argumentos. Primero, se está gravando la compra del automóvil y no su uso. Segundo, el impuesto de matriculación sesga las decisiones de los consumidores sobre cuando reemplazar un nuevo automóvil pero en la dirección equivocada.
¿Cuál es entonces el impuesto óptimo? Si los coches solo emitieran CO2 la respuesta sería obvia y además el impuesto ya existe: se trataría de eliminar el impuesto de matriculación y aumentar el impuesto sobre los carburantes, que por otro lado son relativamente bajos comparados con el resto de los países europeos. Como hemos discutido en otras ocasiones, cuando se rumoreaba que el gobierno estaba considerando poner peajes en las autovías, las emisiones de CO2 son esencialmente proporcionales al consumo de carburante y, por tanto, el impuesto a su uso está más relacionado con la externalidad que queremos reducir: el pago será substancialmente distinto en función del uso que se haga del automóvil.
Sin embargo, como también discutí en una entrada anterior, los coches emiten otras substancias, muchas de ellas altamente nocivas para la salud, como son las partículas en suspensión (PM 2.5 y PM 10), en especial en el caso de los motores diesel. La evidencia científica asocia de manera concluyente estas partículas con algunos tipos de cáncer. A diferencia del caso del CO2, estas partículas y el resto de las substancias que emiten los vehículos NO son proporcionales al consumo de gasolina y pueden variar mucho según la tecnología utilizada, lo que significa que coches más modernos tienden a emitir una cantidad mucho menor de las mismas.
¿Qué impuesto internalizaría esas emisiones? Querríamos un impuesto que hiciera que los ciudadanos decidiéramos correctamente cuando usar nuestro vehículo y cuando reemplazarlo por uno más moderno y por tanto menos contaminante. El impuesto óptimo debería ser función además del número de kilómetros recorridos. Esta información se podría transmitir a través de la ITV del vehículo, pero tiene obvios problemas de privacidad y genera incentivos perversos como la manipulación de los cuentakilómetros.
Tanto si podemos medir el número de kilómetros recorridos como si no, existen alternativas al impuesto de matriculación que mitigan muchos de los problemas existentes y que el informe Lagares contempla:
Impuesto de circulación (o Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica): La primera reacción de muchos puede ser de escepticismo. ¿Qué más da si alguien paga un impuesto cuando compra el coche o si ese impuesto se paga todos los años si el valor presente de los pagos es el mismo? Pues sí, importa y mucho. En particular, se deben tener en cuenta dos diferencias importantes:
Primero, es bien sabido que la lógica que aplica a a mayor parte de los bienes no siempre aplica a bienes duraderos como los automóviles, debido a problemas de inconsistencia temporal. Esto es especialmente cierto cuando los mercados de segunda mano no funcionan eficientemente. No en vano este mercado (llamado como markets for lemons debido al nombre que en inglés se da a los coches que aprendemos que son malos después de comprarlos) es el ejemplo clásico de las distorsiones que genera la información asimétrica. En estas circunstancias existen importantes diferencias entre un impuesto que grava la compra y otro que se paga cada año. Con el impuesto de circulación el conductor cada año debe decidir si mantiene su automóvil actual y paga el correspondiente impuesto o compra otro y paga su impuesto, que puede ser muy inferior si es más eficiente. En cambio, el impuesto de matriculación se paga con la compra inicial y desde entonces es un coste casi hundido, dado que el funcionamiento del mercado de segunda mano no permite que recupere todo su importe a la venta del vehículo. Por lo tanto, con el impuesto de matriculación, cada año se compara el uso de un automóvil que no debe pagar el impuesto con otro nuevo que si lo debe pagar. Esta asimetría demora las decisiones de substitución de los vehículos y con ello la senda de disminución de las emisiones.
Segundo, el coste medioambiental del automóvil varia en el tiempo por al menos dos motivos. Por un lado, la sociedad de la mayor parte de los países pone cada vez más peso en el medioambiente y esto significa que la externalidad que debemos controlar tiene cada vez un coste mayor. Por otro, la tecnología para reducir las emisiones ha mejorado substancialmente en los últimos años impulsada por la normativa europea. Ambos factores implican que el impuesto debería crecer en el tiempo. Además, y tal como sucede en la actualidad, debería ser específico a cada vehículo. Eso sí, no deberían basarse en la idea peregrina de los caballos fiscales, que tienen que ver con la cilindrada del motor en lugar de con las emisiones del mismo.
Peajes en las ciudades: Como mencioné en una entrada anterior, estos peajes ya existen en muchas ciudades como Singapur, Londres o Milán. con una efectividad contrastada. El informe Lagares también incide en ellos y la ola de contaminación de las últimas semanas en muchas ciudades europeas ha puesto de nuevo este asunto sobre la mesa.
Un compromiso serio con el medioambiente debería pasar por medidas como las anteriores. Mucho me temo, sin embargo, que en lugar de ello, seguiremos con impuestos de matriculación que no cumplen su cometido y que se "compensan" con planes de achatarramiento que no funcionan. Los peajes no aparecen en la agenda política de nuestras ciudades y en su lugar lo que aparece en el horizonte son complicados esquemas como el que se pondrá en marcha en Madrid en los próximos meses y cuya efectividad queda por demostrar.