De Javier Andrés, Samuel Bentolila y Luis Garicano
La última EPA ha sido un mazazo: 5.639.500 parados (y la mitad de ellos llevan más de un año en esa situación); más de la mitad de los jóvenes activos en paro; 1.73 millones de hogares con todos los miembros activos parados; etcétera. Y las perspectivas para este año no son nada halagüeñas. Entretanto los mercados financieros desconfían de nuestra economía tanto si apenas hacemos ajustes presupuestarios como si los hacemos. Estos ajustes son muy costosos e inciden negativamente en el empleo y la producción, por lo que estamos atrapados en una espiral de recortes y caídas del PIB. Sin embargo, ahora se atisba una posibilidad de relajar algo la restricción, que conviene intentar aprovechar. La cuestión es cómo hacerlo.
La espiral diabólica
Reducir el déficit público es una necesidad incuestionable en la economía española, tanto por su conveniencia como por nuestros compromisos con nuestros socios europeos y la desconfianza de los mercados financieros. Sin embargo, hacerlo de forma discrecional en una recesión no es deseable, pues tiene un impacto contractivo importante, por lo que elegir el ritmo correcto de la consolidación fiscal es crucial. El multiplicador podemos cifrarlo entre 0.7 y 1 euro de PIB perdido por cada euro de reducción del gasto público, que es el rango que da Robert Hall para EEUU. Con una subida de impuestos se produce una caída algo menor.
No hay una estimación precisa de los multiplicadores fiscales porque, como señalan Spilimbergo, Symansky y Schindler, su tamaño depende del país, el periodo y las circunstancias. Estos autores proponen una regla sencilla: entre 1.5 y 1 para economías grandes, entre 1 y 0.5 para economías medianas, y 0.5 o menos para economías pequeñas y abiertas. El multiplicador también depende de cuál sea la medida, por ejemplo es mayor para recortes en la inversión pública, y puede ser incluso negativo (subida del PIB) si se percibe que la reducción del gasto eleva sustancialmente la sostenibilidad presupuestaria (pero solo en casos extremos).
España es una economía mediana y abierta. Aquí hemos manejado que cada euro de reducción del gasto público reduce el PIB entre 0.6 y 0.8 euros, y aquí el mínimo del rango, 0.6. (*) Este multiplicador desata una espiral diabólica, que convierte en misión imposible el objetivo de déficit del 5.3% del PIB este año, pues para alcanzar un determinado objetivo de reducción del déficit se necesita una reducción adicional del gasto o un aumento de impuestos, que a su vez reducen el PIB, etc.
Además España tiene el dudoso honor de ser casi el único país en que el empleo oscila más que el PIB (ver gráfico). Por eso la actualización del Programa de Estabilidad 2012-20015 recién anunciada prevé una caída del empleo del 3.7% con una caída del PIB del 1.7% y por eso contempla una tasa de paro media del 24.3% para este año, que desgraciadamente se nos antoja optimista.
De hecho, la desconfianza de los mercados financieros con respecto a España crea un margen muy estrecho: por una parte se deriva de las dudas sobre la capacidad de recortar el gasto o elevar los impuestos en suficiente medida pero, por otra, también está relacionada con la inexistencia de perspectivas de crecimiento si de hecho se cumplieran los objetivos de déficit.
La oportunidad Hollande+Holanda
Hasta ahora ha resultado imposible parar esta espiral. Tras los sucesivos ataques especulativos en los mercados financieros, la Unión Europea, liderada por Alemania y respaldada por países como Finlandia u Holanda, ha impuesto una política de ajuste fiscal centrada en el objetivo del 3% del PIB en 2013. Las protestas de los países intervenidos --Grecia, Irlanda y Portugal-- o en riesgo de serlo --como España o Italia-- no han recibido ninguna simpatía ni respaldo, aunque hay que reconocer que eso podía estar justificado en el pasado por la timidez de los esfuerzos de estos países por corregir sus desequilibrios internos.
Sin embargo, algo se está moviendo. El PIB está cayendo ya en 11 de los 17 países del área del euro y en 4 países de la UE que están fuera del euro. Los demás países tienen tasas de crecimiento anémicas que probablemente sean negativas pronto. En febrero, los gobiernos de 12 países, entre ellos España, enviaron una carta a la Comisión Europea reclamando una nueva estrategia de crecimiento. El mes pasado cayó el Gobierno de Holanda, uno de los países más militantes en la política de austeridad. Finalmente, François Hollande, quien se ha mostrado contrario al Pacto Fiscal, acaba de ganar las elecciones presidenciales francesas. Además ya no se puede aducir que los gobiernos de grandes países como Italia y España no estén acometiendo con valentía –aunque no siempre con acierto– las reformas que Europa les exige incluso sin una intervención formal.
Un enfoque a dos manos
Se dan las condiciones para un cambio de rumbo en favor de una estrategia que mantenga e incluso acelere el ritmo en lo que se está haciendo bien, pero que corrija una política de austeridad muy peligrosa en medio de una recesión. Se necesita una política de crecimiento paneuropea. La Canciller Merkel ha anunciado recientemente que la UE está preparando una agenda de crecimiento para financiar a través del Banco Europeo de Inversiones (BEI) proyectos en infraestructuras, energía y tecnología, por importe de unos 200.000 millones. Esto está bien, aunque habría que ser más ambiciosos y complementar los proyectos del BEI con un plan europeo para la financiación conjunta de infraestructuras físicas, tecnológicas, educativas y de bienestar, con la especificidad que cada país necesite. La emisión de bonos garantizados por la Unión Europea sería específica para este plan, sin mutualizar el resto de la deuda y podría convertirse en una especie de embrión de presupuesto anticíclico europeo y en un ensayo de los futuros eurobonos. Ciertamente, los proyectos a financiar deberían ser evaluados muy rigurosamente, para evitar más planes E, aeropuertos sin pasajeros o AVEs no rentables.
Otras ideas podrían ser la financiación europea de un plan de empleo juvenil en los países donde es más alto o, como en la propuesta de Jacques Delpla y Pierre-Olivier Gourinchas, un seguro de desempleo a nivel europeo ligado a un contrato europeo de trabajo. Sin entrar a explicar o valorar estas propuestas, para lo que no tenemos espacio aquí, su existencia demuestra una preocupación bastante generalizada tanto por la inexistencia de un mecanismo de seguro paneuropeo que compense las perturbaciones asimétricas dentro del área del euro como por la propia austeridad (ver también los argumentos de Charles Wyplosz y el debate titulado "¿Ha ido demasiado lejos la austeridad?" en VoxEU).
No obstante, el problema de países como España o Italia, que han de pagar altísimos tipos de interés por emitir deuda, es reputacional. Un país puede tener déficits a corto plazo sin problemas si los inversores creen que honrará sus deudas, es decir, que es solvente. El Pacto Fiscal firmado por 25 de los 27 países de la UE en marzo pasado establece un déficit estructural (es decir, corregido de efectos cíclicos) máximo del 0.5% del PIB. Por ello, el segundo elemento sería evitar objetivos de déficit que no estén definidos en términos de déficit estructural. Por ejemplo, el déficit observado fue en España en 2011 más de dos puntos superior al estructural, diferencia que viene explicada por la propia recesión. (aquí, pág. 19, están los cálculos de la Comisión en otoño pasado, ya desfasados).
Una estrategia viable, no solo para España sino para todos los países, sería la propuesta por Luis y Jesús: un presupuesto serio, con compromisos plurianuales, que alcance casi el equilibrio en cuatro años más, sin prisa pero sin pausa. Es decir, algo menos de consolidación fiscal hoy a cambio de compromisos creíbles de equilibrio presupuestario a medio plazo, tanto en el presupuesto global como en el sistema de pensiones.
Esta reorientación del ritmo de consolidación fiscal no es incompatible con el programa de reformas. Al contrario, lo hace más necesario, para evitar que ciertos desequilibrios reaparezcan, y más eficiente, para maximizar el volumen de puestos de trabajo creados, es decir para aumentar el múltiplicador fiscal sobre el empleo –que no coincide con el multiplicador sobre el PIB. La aplicación de este enfoque a dos manos (two-handed approach) a nivel europeo debería estar por ello condicionada a mantener las reformas por países y a objetivos más ambiciosos de carácter fiscal en el medio plazo.
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(*) Entre los economistas no hay consenso sobre los mecanismos relevantes. Como discute Hall, los modelos neokeynesianos logran replicar un multiplicador alto, pero requieren el supuesto contrafactual de que los márgenes de precios sobre costes sean contracíclicos. Por su parte, los modelos neoclásicos generan multiplicadores casi nulos porque, como explica Víctor Rios-Rull, sus supuestos dan lugar a una expulsión de la inversión y el consumo privados. Ver esta entrada de Javier Díaz-Giménez.