Muchos países industriales avanzados han implementado programas de reformas similares al que España tendrá que implementar a partir del comienzo del año que viene. Algunas pinceladas aquí sobre las dos formas de implementar grandes programas de reforma—con y sin acuerdos sociales.
1. Reformas laborales pactadas con consolidación fiscal: el modelo holandés
En el principio de la década de los 80, la economía holandesa estaba en una situación límite. Los sindicatos y el gobierno acordaron un amplio programa de reformas laborales, que continuó durante los 10 años siguientes.
¿Cuáles fueron las reformas principales? El acuerdo inicial pivotaba sobre una promesa de recortes salariales a cambio de una reducción de la jornada de trabajo, a la vez que el gobierno se comprometía a reducir cotizaciones sociales especialmente para los trabajadores con bajos salarios; una fuerte caída de los salarios y el empleo en el sector público; y cambios importantes en los subsidios sociales, reduciendo su duración y haciendo más difícil su consecución, en especial el enorme subsidio por invalidez (1 millón de los 15 millones de holandeses estaba “inválido”); una reducción en los costes de despido y de contratación y introducción de las agencias de contratos temporales y el trabajo a tiempo parcial.
¿Cómo se consiguió mantener el apoyo social a sus reformas? Primero las reformas estaban consensuadas con los sindicatos, lo que redujo enormemente la conflictividad. Sin embargo es necesario recordar que los sindicatos sólo decidieron acordar el programa cuando vieron que el gobierno iba adelante sin ellos. Segundo, la credibilidad del programa de reformas radica en la capacidad de este para crear el empleo prometido y sacar a Holanda de la parálisis en la que se encontraba.
Irlanda durante los años 80 siguió un programa de reformas pactados muy similar al Holandés.
También Austria, aunque 15-20 años más tarde que Holanda, puso en marcha reformas pactadas que incluyeron mercado laboral (moderación salarial, flexibilidad en los horarios de trabajo, eliminación del coste de despido y sustitución por un sistema de seguro de despido), con reformas en los mercados de bienes y servicios (flexibilización de horarios comerciales, bajada de barreras de entrada) y con reformas de los sistemas de pensiones y educación—en particular, una reforma del sistema universitario similar a la que se ha producido en Grecia y en Finlandia (fondos públicos ligados a los números de estudiantes, incentivos por resultados para el personal docente, e incrementos en la financiación y autonomía de las universidades). Como consecuencia, Austria ha experimentado un aumento importante del potencial de crecimiento a largo plazo, comparado con economías similares.
2. Reformas globales sin pacto: el Reino Unido en los 80
El contexto. El contexto del programa de reformas de Margaret Thatcher es conocido: a finales de los 70 el RU experimentaba un fuerte declive económico, con unos sindicatos muy poderosos y completamente al margen de las realidades económicas.
¿En qué consistió el programa? El paquete de reformas introducido por los gobiernos Margaret Thatcher consistía en: reducir el papel del estado en la economía (privatizaciones, pensiones privadas, recortes del número de funcionarios); restringir la cobertura y tamaño de los subsidios sociales, eliminando sus efectos de incentivos negativos (eliminando su indiciación automática y reduciendo los grupos que reciben subsidio de desempleo, introduciendo programas de búsqueda de trabajo para desempleados de 6 meses de duración que aseguren que estos buscan empleo); reformar el sistema impositivo (ampliando la base, eliminando deducciones, ¡incluyendo la de las hipotecas, un gran logro de Thatcher!, incrementando impuestos indirectos, reduciendo impuestos de sociedades); reducir el papel de los sindicatos; liberalizar el mercado financiero; y promocionar el emprendizaje (facilitando el acceso a créditos, estableciendo agencias de ayuda a las PYMES, y estableciendo regímenes fiscales favorables).
¿Cómo se consiguió mantener el apoyo social a sus reformas? Primero, como en España ahora, la necesidad de un programa de reformas en profundidad era compartida por la sociedad tras la francamente mala década de los 70. Las reformas, que empezaron con la llegada de los conservadores al poder en 1980, además empezaron a mostrar resultados a mediados de los 80, con lo que consolidaron el ciclo reformista. Además, Margaret Thatcher creó una clase de pequeños propietarios, antiguos residentes de viviendas sociales y otros pequeños emprendedores que apoyaban con claridad sus reformas. Por otro lado, la suerte intervino de forma crucial para Thatcher. Sin el conflicto de las Malvinas en 1982, que permitió a la Primera Ministra cimentar su popularidad, hubiera perdido las elecciones del 83 y nunca más hubiéramos oído hablar de la sra Thatcher.
Resultados: Tanto la evidencia micro como la macroeconómica ( evaluada por dos economistas tan poco sospechosos de “Thatcherismo” como Card y Freeman, 2002 ) sugieren que el programa de reformas contribuyó sustancialmente a “detener el siglo de declive económico” del Reino Unido con respecto a sus rivales Francia y Alemania.
Australia ha llevado a cabo reformas similares en el mercado de trabajo y de bienes y servicios, primero negociadas, luego impuestas por el gobierno. Australia es ahora uno de los países con mayor flexibilidad en la negociación colectiva y en el despido de la OCDE; en el mercado de productos las medidas incluyeron liberalización comercial, con eliminación de las tarifas, programa de privatización, eliminación de prácticas anti-competitivas, etc.. La productividad del trabajo ha crecido un 30% en los 15 años anteriores al 2007, revirtiendo el declive relativo que había sufrido Australia desde la guerra al comienzode de las reformas; la evidencia sugiere que parte de esta mejora se debe a las reformas realizadas.
3. Conclusiones
¿Cuáles son las conclusiones? Yo extraería cinco, de estos y otros casos similares, que realmente no dependen del modelo seguido.
- Un pacto social ayuda enormemente a conseguir preservar la paz social durante el período de reformas y el apoyo popular a estas. Pero no es estrictamente necesario. Es bueno invitar a los sindicatos a participar en los acuerdos, pero es peligroso darles poder de veto, que conduce a la parálisis. En definitiva, mejor reforma sin pactos que pactos sin reforma (como hemos argumentado en el caso de la reforma laboral)
- Se deben implementar las reformas como un paquete, coherente, y con una visión conjunta. Las reformas en los mercados de bienes, como por ejemplo en el mercado de la vivienda o en los horarios comerciales, incrementarán la demanda de trabajo a la vez que las reformas estructurales favorecen la adecuación de la oferta y reducen su coste. Existen, en otras palabras, fuertes complementaridades entre reformas laborales y en los mercados de producto (Blanchard y Giavazzi, 2003)
- Las reformas laborales deben ir acompañadas, en lo posible, de medidas que reduzcan las cargas sociales, en particular las cotizaciones a la seguridad social. Esto limita en parte la pérdida inicial de poder de compra y facilita el incremento de la demanda de mano de obra
- Las reformas estructurales SI crean empleo (ver e.g. Anett, 2007, Nickel y Van Ours, 2000). Y en una situación como la de España, no sólo en el medio y largo plazo, sino que al incrementar el potencial de crecimiento del país, favorecen el regreso del consumo y la inversión privadas HOY (Jesús va a tener mucho que decir sobre este tema) .
- Hay que explicar a la gente con claridad que las reformas son beneficiosas para la sociedad. El uso de evidencia en este sentido es muy positivo, y ha sido muy positivo por ejemplo en Australia. En particular la evidencia fue crucial a la hora de movilizar coaliciones a favor de las reformas.
Fuentes:
Annett, Anthony, 2007, “Lessons from Successful Labor Market Reformers in Europe,” IMF Policy Discussion Paper PDP/07/1.
Annett, Anthony, 2008, “What Can Poland Learn from Other European union Countries in Terms of labor Market Reforms?”, in Poland: Selected Issues Paper, IMF Country Report No. 08/131.
Blanchard, Olivier, and Francesco Giavazzi, 2003, “The Macroeconomic Effects of Regulation and Deregulation in Goods and Labor Markets,” Quarterly Journal of Economics 118, 879–909.
Card, David and Richard Freeman, 2002, What have to decades of british economic reform delivered? In Seeking a Premier League Economy.
IMF, 2008, “Fostering Structural Reforms in Industrial Countries.” World Economic Outlook 2008, Cap 3.
Nickell, Stephen, and Jan van Ours, 2000, “The Netherlands and the United Kingdom: A European Unemployment Miracle?,” Economic Policy, Vol.15, No.30, pp. 135–180.