Comunales y desarrollo económico

En mi última entrada sobre el efecto negativo que la desigualdad en el acceso a la tierra ha tenido en el desarrollo económico español en el largo plazo, uno de los lectores comentó la importancia de la privatización del comunal en la historia de España. Como fue el tema de mi tesis (un resumen en inglés aquí), voy a intentar resumir en esta entrada lo que sabemos al respecto (otros estados de la cuestión aquí o aquí): ¿era el régimen comunal una institución arcaica que debía desaparecer o, por el contrario, un pilar fundamental de la sociedad rural?

Los comunales eran bienes que estaban gestionados por las comunidades locales (por los municipios o directamente por los propios vecinos). Aunque mayoritariamente eran prados o bosques, una parte de los mismos se podía dividir entre los vecinos y utilizarse como tierra cultivable (llamadas suertes porque las parcelas solían adjudicarse por sorteo). Además, mientras una parte de estos bienes eran arrendados temporalmente a particulares a cambio de una renta (bienes de propios), el resto podía ser disfrutado por todos los vecinos (bienes comunales). Ahora bien, esto no significaba que el acceso a estos recursos fuera libre: su aprovechamiento estaba cuidadosamente regulado por una serie de normas (generalmente reflejadas en las ordenanzas locales) que intentaban asegurar la sostenibilidad de los mismos y una cierta equidad en su disfrute. Estas normas podían limitar el tipo y el número de animales que podían pastar en los pastos comunales, la cantidad de madera, leña o carbón que los vecinos podían recoger en el bosque o incluso las temporadas en que el acceso a estos recursos estaba prohibido. Las parcelas que a veces se repartían entre los vecinos se trabajaban durante un cierto período de tiempo y revertían después a la comunidad para repartirlas de nuevo si así se decidía. Eran además las propias comunidades rurales las responsables de diseñar estas reglar y asegurar su cumplimiento.

Los orígenes de estas instituciones no están muy claros pero sí sabemos que habían estado funcionando durante siglos. A finales del siglo XVIII, sin embargo, España era un país eminentemente agrícola y relativamente atrasado. El patrimonio comunal era muy extenso y las élites del país asociaron su existencia con los males económicos de la patria. Así, ilustrados como Jovellanos pensaron que si esas propiedades pasaban a manos privadas se fomentaría la productividad agrícola (y de paso se resolverían los problemas fiscales de la Corona).

A pesar de la retórica privatizadora, la situación política del país impidió que el estado legislara activamente en este sentido hasta mediados del siglo XIX. Esto no quiere decir que durante la primera mitad de siglo no ocurriera nada: la “privatización silenciosa” hizo que muchos de estos recursos pasaran a manos particulares bien porque fueran vendidos o repartidos por los ayuntamientos o bien porque fueran apropiados indebidamente (con el silencio cómplice de las propias entidades locales). Sin embargo, no fue hasta que el régimen liberal estuvo más asentado cuando tuvo lugar el triunfo de la visión privatizadora: en 1855, el estado impulsó este proceso mediante la Ley de Desamortización General (la conocida como Ley de Madoz), que obligaba a los ayuntamientos a poner a la venta estas propiedades por medio de subastas públicas.

En total, más de 10 millones de hectáreas (alrededor de un 20 por ciento del territorio nacional) terminó en manos privadas entre finales del siglo XVIII y principios del XX. Con todo, la intensidad de la privatización fue muy distinta dependiendo del área geográfica que analicemos como muestran los siguientes mapas. En términos generales, las ventas fueron muy extensas en las llanuras del centro y suroeste del país donde el clima seco coincidía con un hábitat de población concentrado y un alto nivel de desigualdad en el acceso a la tierra. La privatización parece que reforzó la estructura de propiedad existente: allí donde la desigualdad era elevada, las ventas fueron acaparadas por los grandes propietarios; en otras zonas donde el acceso a la tierra estaba más repartido, las ventas permitieron que los campesinos más pobres también se beneficiaran de este proceso. Pero, ¿qué efecto tuvo este proceso en el desarrollo económico? El análisis econométrico de las diferencias regionales sugiere que éste no fue muy positivo.

La persistencia del comunal (porcentaje sobre la superficie total), 1860-1930

El resultado de la privatización suele evaluarse por su efecto en la productividad. En este sentido, los comunales no limitaron el desarrollo agrícola: la distinta importancia del comunal no explica las diferencias en los niveles de productividad agrícola entre las distintas regiones. Aunque la privatización pudo haber incrementado la productividad al aumentar la tierra cultivada, la pérdida de los comunales redujo la cabaña ganadera lo que afectó a la disponibilidad de fertilizantes orgánicos y animales de trabajo, contrarrestando ese efecto. En realidad, la privatización no tuvo en cuenta que los comunales eran una pieza fundamental dentro de un sistema agrícola que estaba totalmente integrado con la ganadería y la silvicultura (los fertilizantes químicos y la maquinaria agrícola tenían todavía una importancia marginal en el campo).

Además, los comunales constituían un elemento crucial en el funcionamiento de las comunidades rurales y el impacto de su venta no debería evaluarse sólo en términos de eficiencia agrícola, sino considerando su efecto en otras dimensiones. Por un lado, los comunales servían para complementar los ingresos de muchas familias (especialmente importantes para las familias más pobres). Aparte de pasto para el ganado o de la posibilidad de cultivar las suertes, los comunales proporcionaban leña para cocinar y calentarse, por no hablar de otros muchos productos como setas, caza, etc. Como estos servicios se obtenían al margen del mercado, es muy difícil evaluar el impacto de su privatización en términos de salarios o renta per cápita. Se puede, no obstante, recurrir a indicadores biológicos del bienestar (sobre antropometría ver aquí). La persistencia de estos recursos colectivos está de hecho relacionada con una mayor estatura y una esperanza de vida más larga debido a que ayudaban a complementar la dieta, no sólo en términos calóricos, sino especialmente en términos de proteínas animales (principalmente carne y productos lácteos).

Por otro lado, los ingresos que el arrendamiento de los bienes de propios proporcionaba a los ayuntamientos constituían un componente muy importante del presupuesto municipal. La privatización supuso por tanto un duro golpe para las finanzas locales, lo que afectó a su capacidad para proveer bienes públicos como la educación (entre otros). Además, la pérdida de recursos obligó a muchos municipios a subir los impuestos locales para compensar la reducción de ingresos. La naturaleza regresiva de este tipo de impuestos afectó especialmente a las familias más humildes, lo que se unía a la propia pérdida de ingresos complementarios derivados del uso de los comunales que comentábamos arriba. Bien por la pérdida de recursos públicos o familiares, el hecho es que la inversión en educación se resintió: los datos confirman que este proceso limitó el crecimiento del gasto público en la escuela y los niveles de alfabetización.

Por último, el desmantelamiento del régimen comunal afectó al propio tejido social de estas comunidades, lo que la literatura denomina el capital social. Las instituciones formadas alrededor de la gestión y el uso de estos recursos colectivos propiciaban que los vecinos interactuaran entre sí lo que facilitaba la difusión de información, el conocimiento mutuo y la emergencia de la confianza (o al menos proporcionaba herramientas para asegurar esa confianza), lo que favorecía el comportamiento cooperativo. El análisis del surgimiento del movimiento de cooperativismo agrícola durante el primer tercio del siglo XX muestra que la proporción de la población rural asociada en cooperativas era mayor en aquellas áreas donde el volumen de recursos gestionados colectivamente era también mayor.

Parece pues que las tierras comunales estaban razonablemente bien gestionadas y su privatización no promovió el desarrollo económico, una conclusión que también se obtiene de estudios más micro (aquí, aquí, aquí o aquí). Este análisis, sin embargo, no implica que la privatización fuera necesariamente negativa, sino que el modo, y quizás el momento, en que fue llevada a cabo no fueron los adecuados. El efecto del desmantelamiento del régimen comunal seguro que hubiera sido diferente si el acceso a la tierra hubiera estado distribuido más equitativamente, si el estado hubiera suministrado a los municipios con fuentes de financiación alternativas que sustituyeran los ingresos que se obtenían de estos recursos o si el sector público hubiera podido pasar a proveer los servicios que proporcionaba el comunal. El resultado hubiera sido también diferente si España se hubiera encontrado en una etapa de desarrollo más avanzada, ya que el poco empuje de la demanda urbana quizás no ofreció suficientes incentivos para invertir en las tierras que fueron privatizadas.

La rehabilitación de la importancia de los comunales en la historia de las comunidades locales no sólo se ha dado en el caso español, sino que ha ocurrido también en otros ámbitos históricos como Inglaterra o los Países Bajos. Aunque la visión negativa del comunal ha sido un lugar común dentro de las ciencias sociales, una creciente literatura auspiciada por los trabajos de la recientemente fallecida Elinor Ostrom, la primera mujer en obtener el Nobel de Economía (¡en 2009!), ha mostrado que los regímenes comunales pueden ser eficientes y sostenibles (aquí o aquí). Estos trabajos muestran que lo que es importante no es si los derechos de propiedad son privados, públicos o comunales, sino que estén adecuadamente definidos y regulados; una conclusión que no deberíamos olvidar si tenemos en cuenta lo importantes que son los recursos que tenemos en común como los bosques, los mares, la biosfera, o el mismo Internet.