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Reflexionando sobre la Jornada de Reflexión

La semana pasada argumentaba que el embargo de encuestas cinco días antes de las elecciones era una regulación que limitaba la libertad de expresión sin que existiera evidencia empírica de que ayudase a mejorar la calidad de la democracia (aquí y aquí). Hoy, aprovechando que es la jornada de reflexión en Andalucía (tal como establece el artículo 53 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General), voy a describir cómo se regula este tema en Estados Unidos e intentaré sacar unas conclusiones provisionales sobre el tema.

Para ello debo introducir la legislación relevante y la jurisprudencia constitucional. La pieza fundamental jurídica es la primera enmienda de la constitución americana:

“Congress shall make no law … prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press.”

Esta enmienda establece un principio de libertad de expresión sin ninguna restricción específica. Una lectura rápida de la enmienda demuestra, sin embargo, que originalmente se aplicaba únicamente al gobierno federal (“Congress….”) ya que la constitución se creó como un documento de organizar y regular un gobierno entre estados.

Es solo con la aprobación de la decimocuarta enmienda, sección primera (aquí un libro sobre su impulsor, John Bingham):

“No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws”

que los derechos garantizados en las diez primeras enmiendas (la “Bill of Rights”) empiezan a ser incorporados contra los estados de la Unión (es decir, que los estados están obligados a garantizar estos derechos). En el caso concreto de la libertad de expresión, esta incorporación se realiza en Gitlow v. New York (1925), la primera significativa victoria de la American Civil Liberties Union en la corte suprema.

Curiosamente esta incorporación se realiza por medio del derecho al debido proceso substantivo. La idea es que una ley que viola la libertad de expresión de manera injustificada es, por su naturaleza, contraria al debido proceso ya que los poderes públicos, salvo en ciertos casos, no tienen jurisdicción para ello (es un argumento un poco complejo de traer a la tradición jurídica española y que incluso en Estados Unidos es muy discutido). Muchos historiadores han argumentado que los redactores de la decimocuarta enmienda probablemente pensaron que esta incorporación se iba a realizar por medio de la cláusula de “privileges or immunities of citizens of the United States” (lo cual hubiera sido más limpio y efectivo, por ejemplo como se argumenta aquí) pero los Slaughter-House Cases interpretaron la misma de una manera muy restrictiva.

Una vez que he resumido la legislación constitucional, puedo resumir la jurisprudencia de una manera muy somera.

El primer caso que hay que citar es United States v. Carolene Products Co., un caso de 1938 y en el que la Corte Suprema, casi de pasada introdujo en una nota a pie de página (la famosa footnote 4) el concepto de escrutinio estricto (strict scrutiny, aunque la denominación es posterior) en el control de constitucionalidad. La idea es que una restricción legislativa o administrativa de un derecho fundamental, en este caso de la libertad de expresión, ha de pasar tres estrictos requisitos:

1. Tiene que haber un interés del gobierno de importancia manifiesta (compelling governmental interest).

2. Tiene que diseñarse de manera ceñida estrictamente (narrowly tailored) a conseguir ese interés del gobierno.

3. Tiene que ser el mecanismo menos restrictivo de los posibles (least restrictive means).

Casi más importante en la práctica es que el escrutinio estricto coloca la carga de la prueba por defecto en los poderes públicos. Son los gobiernos federales o estatales los que tienen que demostrar que la legislación busca satisfacer un interés de importancia manifiesta, que la legislación está ceñida estrictamente a ese interés y que no existe un mecanismo menos restrictivo para lograr este interés. El lector verá, pues, que estos tres requisitos son tremendamente difíciles de cumplir en la práctica. Y aunque los Congresos federales y estatales legislan con mucho cuidado sobre los derechos fundamentales para asegurarse que estos requisitos se cumplen y evitar encontronazos judiciales, la Corte Suprema declara inconstitucionales dos de cada tres de estas regulaciones.

Resumamos hasta donde hemos llegado ahora:

1. La primera enmienda (extendida por la enmienda decimocuarta) garantiza la libertad de expresión.

2. Este derecho está protegido por un control de constitucionalidad de escrutinio estricto.

Entremos ahora en el análisis de cómo se aplican estos principios a las campañas electorales (para los lectores que quieran saber más: un tratado sobre el tema y dos libros de derecho constitucional desde dos perspectivas muy diferentes: una libertaria y otra progresista).

El primer caso sustantivo sobre una posible jornada de reflexión es Mills v. Alabama (1966). En este caso, James E. Mill, director del Birmingham Post-Herald publicó un editorial pidiendo el voto favorable en un referéndum para cambiar la forma de gobierno municipal el día de la elección. La Alabama Corrupt Practices Act de 1940 establecía que era un crimen:

“to do any electioneering or to solicit any votes * * * in support of or in opposition to any proposition that is being voted on on the day on which the election affecting such candidates or propositions is being held.”

En otras palabras, que estaba prohibido realizar campaña electoral el día de las elecciones. En una decisión prácticamente unánime de 8 votos a favor y 1 en contra, la Corte Suprema declaro que tal restricción era inconstitucional:

“Whatever differences may exist about interpretations of the First Amendment, there is practically universal agreement that a major purpose of that Amendment was to protect the free discussion of governmental affairs. This of course includes discussions of candidates, structures and forms of government, the manner in which government is operated or should be operated, and all such matters relating to political processes.”

De hecho, el noveno voto, el del Juez John Marshall Harlan II (una excelente biografía suya, es el único juez nieto de otro magistrado de la Corte Suprema, John Marshall Harlan I, un juez de gran integridad y ética con biografía aquí) estaba de acuerdo en el tema fundamental (la defensa de la libertad de expresión) y solo disentía en al procedimiento concreto del fallo.

Aunque Mills v. Alabama trataba sobre un director de periódico (de hecho en España la jornada de reflexión no obliga a la prensa) existe poca duda que también se aplica a los candidatos y a sus partidos: una jornada de reflexión sería totalmente inconstitucional en Estados Unidos.

Una manera de verlo aún más claro es el último caso que quiero discutir hoy, Burson v. Freeman (1992) y que ilustra hasta lo lejos que llega la libertad de expresión en la campaña electoral.

El estado de Tennessee, en § 2-7-111(b) de su código, establecía que no se podía hacer campaña en 100 pies (30.5 metros) de la entrada de los colegios electorales mientras estos estuviesen abiertos. Mary Rebecca Freeman, una tesorera de una campaña electoral local, argumentó que tal limitación violaba su libertad de expresión.

El juez Blackmun, para la mayoría, escribió una decisión que merece la pena leerse en su integridad. Primero, repite la doctrina de que la carga de la prueba le corresponde a Tennessee, no a Mary Rebecca Freeman

“To survive strict scrutiny, however, a State must do more than assert a compelling state interest — it must demonstrate that its law is necessary to serve the asserted interest.”

y que tal prueba es compleja:

“we readily acknowledge that a law rarely survives such scrutiny.”

Segundo, revisita la historia de cómo se realizabas las elecciones en distintos países antes de la introducción del voto secreto. Y tercero llega a la conclusión que restringir la campaña electoral a 30 metros de la entrada de los colegios electorales ayuda a que la votación se realice sin intimidación (el interés legítimo), que es una política ceñida al objetivo buscado, y que es probablemente el medio menos restrictivo para lograrlo. A la vez, queda claro de esta decisión que limitaciones más graves serían claramente inconstitucionales

“it is sufficient to say that in establishing a 100 foot boundary, Tennessee is on the constitutional side of the line”

pero que dado que en el sistema judicial americano los casos se deciden uno a uno, la corte no quiere introducir un principio general

“In reviewing challenges to specific provisions of a State's election laws, however, this Court has not employed any " `litmus paper test' that will separate valid from invalid restrictions.”

Si la Corte Suprema consideró que había que tomarse en serio una restricción de no hacer campaña a 30 metros de los colegios electorales, creo que queda clarísimo lo que le hubiese parecido la idea de la jornada de reflexión (de hecho la decisión cita Mills v. Alabama como precedente vinculante).

En este caso, sin embargo, sí que hubo un voto minoritario más sustancial. Stevens, O’Connor y Souter (un liberal, una conservadora y un centrista) escriben con la pluma del primero.

“Tennessee's statutory "campaign-free zone" raises constitutional concerns of the first magnitude.”

Y:

“Statutes creating campaign-free zones outside polling places serve two quite different functions — they protect orderly access to the polls and they prevent last minute campaigning. There can be no question that the former constitutes a compelling state interest and that, in light of our decision in Mills v. Alabama, 384 U.S. 214 (1966), the latter does not.”

Reiterando que “last minute campaigning” es un bien jurídico protegido constitucionalmente y entrando a la yugular del tema:

“Campaign-free zones are noteworthy for their broad, antiseptic sweep. The Tennessee zone encompasses at least 30,000 square feet around each polling place; in some States, such as Kentucky and Wisconsin, the radius of the restricted zone is 500 feet — silencing an area of over 750,000 square feet. Even under the most sanguine scenario of participatory democracy, it is difficult to imagine voter turnout so complete as to require the clearing of hundreds of thousands of square feet simply to ensure that the path to the polling place door remains opens and that the curtain that protects the secrecy of the ballot box remains closed.

The fact that campaign-free zones cover such a large area in some States unmistakably identifies censorship of election day campaigning as an animating force behind these restrictions. That some States have no problem maintaining order with zones of 50 feet or less stronglysuggests that the more expansive prohibitions are not necessary to maintain access and order.”

Es decir, que los tres votos minoritarios argumentan que 100 pies son excesivos –y por tanto inconstitucionales- y que 50 pies (15 metros) han funcionado perfectamente en otros estados.

Y añaden (de nuevo, la carga de la prueba, que es la idea fundamental que a tantos comentaristas la semana pasada se les escapaba):

“The evidence introduced at trial to demonstrate the necessity for Tennessee's campaign-free zone was exceptionally thin. Although the State's sole witness explained the need for special restrictions inside the polling place itself, she offered no justification for a ban on political expression outside the polling place…. This conclusion is bolstered by Tennessee law which indicates that normal police protection is completelyadequate to maintain order in the area more than 10 feet from the polling place.”

Pero es más, como recuerdan los jueces en la minoría en otros dos casos sobre restricciones similares:

“[a]t the evidentiary hearing, no witnesses testified of any disturbances having occurred within fifty feet of the polling room. . . . The state's unsubstantiated concern of potential disturbance is not sufficient to overcome the chilling effect on first amendment rights.”

Y

“[t]here isn't one iota of testimony about a single voter that was upset, or intimidated, or threatened.”

Por ello Stevens concluye:

“All of these courts, having received evidence on this issue, were far better situated than we are to assess the contemporary necessity of campaign-free zones. All of these courts concluded that such suppression of expression is unnecessary, suggesting that such zones were something of a social atavism. To my mind, this recent history, developed in the context of an adversarial searchfor the truth, indicates that, whatever the original historical basis for campaign-free zones may have been, their continued "necessity" has not been established. Especially when we deal with the First Amendment, when the reason for a restriction disappears, the restriction should as well.”

La opinión minoritaria ofrece unas reflexiones finales preciosas:

“Ours is a Nation rich with traditions. Those traditions sometimes support, and sometimes are superseded by, constitutional rules. By tradition, for example, presidential campaigns end on election eve; yet Congress certainly could not enforce that tradition by enacting a law proscribing campaigning on election day.”

El que una restricción a la libertad de expresión exista desde hace mucho tiempo (que sea el “status quo”) es irrelevante. Si los poderes públicos no pueden demostrar que satisface el escrutinio estricto, es una restricción inconstitucional.

Pero mis frases favoritas de tales reflexiones son:

“To the contrary, we recognized that it is precisely on election day that advocacy and campaigning "can be most effective.”

“the State does not have a legitimate interest in insulating voters from election day campaigning”

“the presence of campaign workers outside a polling place is, in most situations, a minor nuisance. But we have long recognized that " `the fact that society may find speech offensive is not a sufficient reason for suppressing it.' " Hustler Magazine, Inc. v. Falwell, 485 U.S. 46, 55 (1988) (citation omitted). Although we often pay homage to the electoral process, we must be careful not to confuse sanctity with silence. The hubbub of campaign workers outside a polling place may be a nuisance, but it is also the sound of a vibrant democracy.”

Stevens tiene absolutamente toda la razón: no hay ninguna evidencia que el poder hacer campaña electoral incluso a 30 metros de la entrada de un colegio electoral tenga efectos perjudiciales. El ruido y la confusión que crean las campañas son, como dice de manera tan elocuente el juez, el sonido de una democracia vibrante.

Es más, para cualquiera que haya leído las aburridísimas y burocráticas sentencias del Tribunal Constitucional español, es una bocanada de aire fresco ver que se pueden escribir otro tipo de sentencias y votos particulares como el de Stevens, compaginando el fino juicio legal con una apasionada defensa de la democracia.

Las elecciones en Estados Unidos tienen muchos problemas (identificación de votantes, diseño de distritos, financiación). No quiero discutir sobre ellos (ni voy a aprobar un solo comentario que hable sobre ellos, pues no es de lo que va esta entrada). Pero no existe la más mínima duda entre una inmensa mayoría de los Americanos, desde los más conservadores a los más progresistas, que la ausencia de una jornada de reflexión no solo no causa en la práctica ningún problema, sino que es una intolerable limitación a la libertad de expresión. Una pena que los Españoles parezcan tener una opinión tan restrictiva de la libertad y les cueste tanto ver que otras maneras de hacer las cosas son posibles.