La Desagradable Aritmética del Ajuste Fiscal

Yo he hecho lo que he podido;
Fortuna, lo que ha querido.

Henry Kamen ha señalado en alguna ocasión que uno de los atributos más singulares de nuestra comunidad imaginada es el papel central que el Siglo de Oro juega en su articulación interna. Quizás por ello, y en tanto que la imaginación transciende sin mayor dificultad la distancia de mi exilio americano, me ha resultado imposible resistir la tentación de comenzar este artículo sobre nuestros problemas fiscales sin citar a alguien, que como Quevedo, hubo de sufrirlos en su vida entera.

Y es que hoy voy a intentar transcribir muchas conversaciones que en los dos últimos meses he tenido con mis amigos de este blog, con periodistas y con algunos de los excelentes lectores que nos honran todos los días con su atención y que han resurgido en vista de mi artículo la semana pasada sobre la imposición en España y Suecia. Esto me sirve, además, como motivación para mi próximo artículo acerca de cómo diseñar un cambio de estructura impositiva en nuestro país.

LA SITUACIÓN

Estas conversaciones a las que me acabo de referir suelen empezar con un ¿cómo hemos llegado hasta aquí? Como veréis más adelante, la cita de Quevedo, resume de manera precisa mi diagnóstico.

En el 2007, último año de la bonanza, el conjunto de las Administraciones Públicas (AA.PP.) cerró el ejercicio con un superávit del 1.91% del PIB (todos los datos que voy a citar hoy vienen del informe de Marzo del 2010 de la Intervención General de la Administración del Estado, que se puede encontrar aquí y están elaborados para concordar con el Sistema Europeo de Cuentas Integradas 95). En el 2009, y a falta de números finales, las AA.PP. cerraron con un déficit del 11.19% (con un poco de mayor precisión: superávit es la capacidad de financiación de las AA.PP. y déficit la necesidad de financiación). Es decir, en apenas dos años tuvimos un cambio neto de 13.1% del PIB, un movimiento absolutamente sin precedente en nuestra historia económica.

Una manera sencilla de percatarse del orden de magnitud es pensar que nuestro PIB es algo más de un billón de Euros (1.051.152 millones en el 2009) con lo que cada punto del PIB es algo así como un poquito más de 10.000 millones. Así que el déficit del 2009 es unos 118.000 millones de Euros en cifras redondas.

Otra consideración a no olvidar es que el PIB del 2009 es, en términos reales, algo menos de un 3% más pequeño que el del 2007, con lo que comparar porcentajes en ambos años implica que las cifras absolutas están muy cercanas. Por ejemplo, un cifra que sea el 10% del PIB en el 2007 y que en valor real absoluto no haya cambiado, será el 10.29% en el 2009.

¿De dónde ha salido este agujero? 6.38 puntos han venido de caída de recaudación, en otras palabras, casi la mitad del cambio presupuestario (0.49=6.38%/13.1%). 6.7 puntos han venido de incremento de gasto (0.51=6.7%/13.1%). En un sorprendente ataque de casualidad, la mitad del cambio ha sido por ingresos y la mitad por gasto.

¿Cómo han cambiado los ingresos? Aquí hay muchísimas partidas, así que voy a fijarme en las tres principales: impuestos indirectos (fundamentalmente IVA y especiales), impuestos directos (IRPF y sociedades) y cotizaciones sociales:

1. Impuestos indirectos: 11.73% del PIB en 2007, 8.73% en el 2009. Diferencia: -3.00%.

2. Impuestos directos: 12.90% del PIB en 2007, 9.61% en el 2009. Diferencia: -3.29%.

3. Cotizaciones sociales: 12.99% del PIB en 2007, 13.35% en el 2009. Diferencia: +0.36%

De nuevo grosso modo, la mitad de la caída de recaudación ha venido de impuestos indirectos y la otra mitad de los impuestos directos (se podrá decir lo que se quiera de esta crisis, pero al menos los números fundamentales son fáciles de recordar, lo que ayudará a las generaciones futuras de estudiantes y opositores).

¿Cómo se han incrementado los gastos? Dos son en este caso los principales culpables. Primero las prestaciones sociales, que han pasado del 11.64% del PIB en el 2007 al 14.57% del PIB, un incremento del 2.93%. La práctica totalidad de esta cifra son prestaciones de desempleo.

El segundo culpable es la remuneración de funcionarios, que ha pasado del 10.24% del PIB en el 2007 al 11.82% del PIB en el 2009, un incremento de un 1.58%. Parte ha venido por un incremento del empleo público, de 2.512.038 de empleados en enero del 2007 a 2.659.010 en julio de 2009 (últimas cifras en la página web del Ministerio de la Presidencia). De este incremento de 146.972 empleos, la inmensa mayoría han sido contratados por las administraciones autonómicas y locales, 110.273 nuevos empleados netos, y casi 17.000 han sido incrementos de las fuerzas de seguridad del estado. La Administración General del Estado solo ha crecido en 7.264 personas (aunque como también han terminado algunos flecos de transferencias a las CC.AA., 72 competencias desde el 2007, este número debería ser ligeramente corregido al alza). Pero una parte no despreciable del incremento en gasto de funcionarios ha venido de unas subidas salarias por encima del IPC.

Ya, a mucha distancia, nos queda el incremento de los consumos intermedios (del 5.26% al 5.81% del PIB, esto es cuando las AA.PP. compran papel para las impresoras o pagan el teléfono) y de la inversión pública (del 4.05% del PIB a 4.38%, aquí es donde salen los famosos Fondos Locales para cambiar aceras enfrente de FEDEA una vez al mes).

Es interesante resaltar que los pagos de interés de la deuda apenas han subido (de 1.61% del PIB a 1.79%) porque los tipos medios a los que nos hemos financiado han seguido siendo muy bajos.

En resumen y redondeando, el cambio en nuestra posición fiscal de 13 puntos del PIB ha venido, desde una perspectiva contable, de:

1. 3 puntos de caída de IVA y otros impuestos indirectos.

2. 3.3 puntos de caída de IRPF y Sociedades.

3. Casi 3 puntos de prestaciones de desempleo y asociadas.

4. Casi 1.6 puntos de gasto en funcionarios.

5. Algo más de medio punto de consumos intermedios.

6. Como un tercio de punto de inversión pública.

7. Algo menos de un quinto de punto de intereses de la deuda.

8. Alrededor de un punto de todo lo demás.

Creo que ahora se entiende mi cita de Quevedo. La caída de recaudación, excepto por medidas como los 400 euros y cambios menores como la supresión del impuesto de patrimonio (que habría recaudado con mucha suerte en el 2009 unos 1.800 millones, es decir menos del 0.18 del PIB) ha venido casi entera causada por la crisis. De manera análoga, la subida de las prestaciones de desempleo está causada por la recesión.

Total, que nos quedamos que algo así como 9.2 puntos del cambio presupuestario son lo que ha querido la fortuna (6.3 de caída de recaudación-0.3 de reducciones de impuestos+3 puntos de desempleo+casi todo el incremento de intereses). Lo llamo fortuna porque es poco probable que nadie que hubiese sido nombrado Ministro de Economía y Hacienda el 1 de enero del 2008 pudiese haber hecho algo muy distinto al respecto. En el contrafactual de una política fiscal más restrictiva hubiésemos tenido efectos positivos (los famosos efectos no-keynesianos de Alesina y compañía basados en los efectos riqueza causados por expectativas de menores impuestos futuros) pero también efectos negativos de demanda agregada de toda la vida. Mi distribución a priori personal es que unos y otros hubiesen sido más o menos iguales y que en vez de 9.2 puntos, podríamos haber estado en un rango entre 8 (dominan los efectos no-keynesianos) y 10 (dominan los efectos de demanda).

Pero también hemos contribuido nosotros y en no poca medida: de los cálculos de antes nos quedan casi 4 puntos de PIB de déficit generados por nuestras decisiones (1.6 de funcionarios+0.5 de consumos intermedios+0.33 de inversión pública+0.3 de reducción de impuestos+1 punto de todo lo demás). Es decir, que sin los incrementos de gasto y, bajo mi hipótesis que los efectos no-keynesianos y keynesianos tienden a cancelarse, una contención de gasto nos habría dejado en el 2009 con un déficit del 7.2-7.4% del PIB.

Particularmente creo, y esto es mi opinión personal que he de reconocer no puedo fundamentar en un modelo formal cuantitativo, que, con esas cifras de déficit, no estaríamos en la punta de mira de los mercados (como de nuevo vemos en las jornadas recientes), ya que nos pondríamos más en línea con Italia (que ha tenido un déficit del 5.3% en el 2009) que con Portugal o Grecia.

En resumen, no cabe culpar solo a la fortuna de nuestras tristezas actuales. Buena parte de la responsabilidad de las penurias cotidianas es bien nuestra por habernos gastado un dinero en el 2008 y 2009 que no teniamos.

EL FUTURO

Una vez respuestas las preguntas con las que mis amigos inician la conversación, solemos pasar a debatir qué nos deparará el futuro. Aquí entramos en terreno más proceloso pues tendré que asumir muchas cosas y hacer muchos cálculos de esos que los economistas llaman “back-of-the envelope” y los más castizos, “a ojo de buen cubero.”

¿Qué pasará con la recaudación en el medio plazo? Mi impresión es que, de los 6.38 puntos recuperaremos como la mitad sin tener en cuenta los posibles cambios normativos de los que se ha hablado tanto los últimos días. Mi visión se basa en que:

1) Una parte importante de la recaudación del 2007 venía del boom inmobiliario (Juan Rubio y yo hemos calculado que entre 1.5 a 2 puntos del PIB) y que por tanto esta no volverá.

2) Que es muy poco probable que la economía crezca en los próximos 5 años a más del 3% (pero no imposible, como ocurrió, en circunstancias muy distintas pero con cierto paralelismo en las economías asiáticas tras la crisis de los 90).

3) Que el grado de cumplimiento fiscal, que había subido mucho durante la bonanza, probablemente haya caído bastante (yo aventuraría que haciéndonos perder entre un 1-2% de PIB de recaudación). Por muchos esfuerzos que se ponga en ello, tardaremos mucho tiempo en recuperar los niveles de cumplimiento del 2007.

¿Qué pasará con el gasto en el medio plazo? Calculo que bajará como un 2.5%.

Por un lado las prestaciones de desempleo se reducirán, aunque solo sea por la lógica inexorable del agotamiento de las mismas (en parte se substituyan por ayudas sociales, pero estas serán siempre de menor cuantía). Pongamos que esto sea como un 1.5% del PIB. Si el gasto en funcionarios baja, por congelación de plantillas y cortes salariales, a los niveles medios de 1995-2007, como un 10%, tendremos casi otros dos puntos de PIB (aunque incluso esta reducción puede ser demasiado ambiciosa por el incremento del personal sanitario causado por el envejecimiento de la población: no nos olvidemos que el sueldo del médico del Sistema Público de Salud que usted visita es parte de la remuneración de asalariados de las AA.PP.). Reducciones varias en consumos intermedios e inversión pública nos pueden dar como otro 0.5%. Total de reducciones 4% = 1.5% de desempleo+2% de funcionarios+0.5% de otros.

Pero a la vez, tendremos que pagar más en intereses de la deuda (sobre todo cuando los tipos a corto empiecen a subir) y la nueva financiación autonómica nos va a costar otro 0.75 (por mucho que se afirme lo contrario, las CC.AA. van a seguir con su táctica de gastar todo lo que reciben y un poco más: al 1% de incremento de su financiación aprobada el verano pasado le quito un 0.25 por el optimista control de gasto en funcionarios que ya he contabilizado antes). Total de incrementos 1.5% = 0.75% de intereses de la deuda+0.75% de CC.AA.

En conclusión: total neto de reducción de gasto 2.5% = 4% de reducciones-1.5% de incrementos.

Ahora, ponemos juntos 3.15% de incrementos de recaudación+2.5% de reducción de gasto y nos queda una mejora del saldo presupuestario de 5.65%. Es decir, que en tres o cuatro años, me sale que tendremos un déficit del 5.54%. Pongamos un intervalo de probabilidad relativamente generoso hacia abajo (la recaudación se recupera más de lo que asumo gracias a una recuperación muy alegre) y hacia arriba (no se corta el gasto en funcionarios casi 2 puntos del PIB) y me queda que mi predicción puntual es algo así como el 5.5% y mi banda de confianza al 95% es 4%-7%.

Es decir que incluso confiando en una recuperación generosa tenemos un serio problema en el largo plazo de déficit estructural. Y a este habría que sumarle el déficit a más largo plazo causado por el sistema de pensiones y el envejecimiento de la población, que en otros lugares se ha valorado entre 5 a 6 puntos del PIB.

De repente los nervios de los mercados no parecen tan infundados. Aunque nuestro relativamente bajo nivel de deuda pública inicial nos da cierto margen de maniobra en el corto plazo, es este déficit estructural el que nos llena de nubarrones el horizonte.
¿Cómo nos quitamos este 4-7% de déficit a medio plazo que hemos calculado? Aquí es donde las cosas realmente desagradables del título de este artículo aparecen.

Empecemos por el gasto. Después los recortes que ya he asumido para llegar al 4-7%, no nos queda ya mucha menos grasa que eliminar.

Pongamos el caso de la remuneración de asalariados. En primer lugar acordémonos que aquí sale todo el gasto de personal, desde el sueldo del catedrático al maestro de primaria, del sueldo del médico del Ramón y Cajal al famoso y vilipendiado alto cargo, del sueldo del Guardia Civil al sueldo de los diputados (y a más y a mayores la mayoría de ellos dependen de las CC.AA., con lo cual la disciplina fiscal es aún más tenue). En mis cálculos anteriores ya asumo que hemos pasado del 11.82% del PIB a 10.0%. ¿Se puede reducir mucho más? Difícil lo veo. En el periodo 1995-2009, el mínimo de remuneración fue en el 2006, un 9.98% del PIB. Durante los años de Aznar, 1996-2004, el mínimo fue en el 2002, con el 10.0% del PIB. Es decir que habría que hacer cortes más grandes incluso que volver al 2002. Y como argumentaba anteriormente, retornar al nivel del 2002 es arduo complicado por el incremento desbocado (y probablemente inevitable) del gasto sanitario. Bajar el gasto en remuneración de empleados públicos por debajo del 9% del PIB sin cortes dramáticos en empleo y sueldo de médicos, maestros o policías nacionales es, sencillamente, imposible. Pensémoslo de esta manera: si sumamos el personal público en educación, sanidad y seguridad (policía, justicia, etc.), nos salen 1.451.312 personas del total de 2.659.010 al que nos referíamos antes, es decir, casi el 55% de todo el empleo público. Y los ciudadanos reaccionarán de una manera muy negativa a cualquier recorte en estas tres áreas, más allá de los ahorros absolutamente mínimos y testimoniales que vengan de eliminar algún sueldo de un alto cargo en los ministerios afectados.

Podemos también meterle la tijera a la inversión pública incluso más de lo que asumí anteriormente. Tener AVE en todas las capitales de provincia es muy bonito, pero la verdad es que no nos los podemos permitir. Ahí nos ahorramos otro 1% o así de gasto. Esto tendrá efectos en el crecimiento en el largo plazo pero esperemos que no muy graves (las infraestructuras que ya tenemos nos tendrán que valer por una década).

Siendo optimistas, quizás entonces tengamos otro 1% de funcionarios, un 1% de inversión pública y un 1% de todo lo demás (quitando teléfonos, coches oficiales, reduciendo al mínimo viajes y en general siendo tacaños hasta un extremo espectacular). Pues aún nos quedamos cortos por un 2.5%, con un intervalo del 1-4%.

Para resolver esta brecha solo nos quedan tres posibilidades:

1. Un incremento de impuestos. Una buena subida de especiales, emisiones de CO2, IVA, y retoques a IRPF son, en ese orden, las mejores opciones.

2. Una reducción de gasto aún mayor que la descrita. Pero como argumentaba antes, mucho me temo que bajar el gasto más allá de lo que ya me refería antes es muy poco factible políticamente dada nuestra estructura de pensiones y sanidad y educación pública y los intereses de la nueva deuda emitada. Recordemos que el mínimo de gasto público en España como porcentaje del PIB desde 1995 fue en el 2006 con un 38.39%. Incluso si retornasemos a esos niveles de gasto (que implican dado la subida en pensiones, sanidad y pagos de deuda una reducción en todas las demás partidas con respecto al nivel del 2006), mis calculos me dan que el déficit no desaparecería.

3. Volver a crecer al 4%. Pero esto solo sería posible con reformas estructurales profundas como las que hemos venido defendiendo en este foro una y otra vez (mercado de trabajo, educación, flexibilización de mercados de bienes y servicios, etc.). Desafortunadamente, mi distribución priori es que incluso con esas reformas es poco probable que volvamos a crecer al 4% y que un escenario del 2-3% es más plausible (esto no quiere decir que no haya que implantar las reformas: sin reformas nos quedaremos en el 0-1% y eso sí que sería horrible).

Las primeras dos opciones son dolorosas. La tercera sufre del pecado de que hope is not a plan. Cuanto antes aceptemos la realidad de la desagradable aritmética del ajuste fiscal será mejor para todos.