Concluyo hoy mi serie sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas (las dos primeras entregas aquí y aquí). Mientras que en las dos partes anteriores me concentré más en una mera descripción del articulado del anteproyecto, en esta parte final toca más un análisis de la ley y propuestas concretas de mejora.
Mi impresión fundamental después de la lectura del anteproyecto es que este confía más en la creación de mecanismos formales (con constantes informes de un sitio a otro) que en la modificación de los incentivos que tienen los políticos para comportarse correctamente. Mientras estos mecanismos han, a buen seguro, de limitar la discrecionalidad de las comunidades autónomas al imponer un mayor control de la administración central (un avance que es probablemente positivo), no me queda claro como la administración central va a verse sometida ella misma a una mayor disciplina. Como he insistido en varias veces en los dos primeros posts, la ley deja suficientes puertas en forma de excepciones que cualquier gobierno con mayoría parlamentaria va a poder, en la práctica, hacer lo que quiera. Y quizás la mejor prueba de mi afirmación es que, en realidad, ya tenemos la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que en principio consagra básicamente los mismos principios que el nuevo anteproyecto y ha demostrado ser sencillamente inútil.
El Origen del Problema
El problema fundamental en la raíz de esta discusión no es otro que el que existe en el concepto mismo de Estado de Derecho. El ordenamiento jurídico moderno en los países occidentales se basa en la concepción que las administraciones públicas son sujetos ellas mismas del derecho y que han de cumplir con las leyes como cualquier otra persona jurídica. Pero, a diferencia de esas otras personas, es la administración la que tiene que auto-cumplir: si yo firmo un contrato con Pepe y Pepe no cumple con el mismo, el juez que ha de entender el caso es un tercero en esta relación. Pero si una administración no cumple con su norma, el juez, que no deja de ser parte del Estado, no es una tercera persona (o al menos no totalmente). A fin de cuentas, incluso si un juez de lo Contencioso-Administrativo señala que un acto administrativo no se ajusta a derecho, el juez en si mismo poco puede hacer sin la colaboración de los demás resortes del Estado. Como explico a mis estudiantes de historia económica cuando discuto la importancia del concepto de Estado de Derecho, esto quedó claro en Estados Unidos, en 1832, en Worcester v. Georgia. Cuando la Corte Suprema americana decidió en ese caso contra los deseos del entonces presidente, Andrew Jackson, este famosamente replicó: “John Marshall (el Chief Justice en ese momento) has made his decision; now let him enforce it!” Es decir, que sin la cooperación del resto del Estado, incluso las decisiones de los tribunales son inútiles.
La solución que hemos encontrado a este dilema no ha sido la generación de más normas formales (aunque estás cumplan una labor importante). La inmensa mayoría de las cosas que se hicieron en Alemania a partir de 1933 se ajustaron a derecho formal. Simplemente se explotaron de manera despiadada, cruel e inmoral las oportunidades otorgadas por el ordenamiento ya existente, básicamente gracias la Ermächtigungsgesetz, la Ley Habilitadora de 1933 (ojo, he dicho en Alemania, no en los territorios ocupados).
Esto mismo, y por supuesto salvando las distancias, es lo que permite cualquier ley cuyo cumplimiento queda sometido a excepciones que han de ser apreciadas por una mayoría parlamentaria. Dado nuestro sistema de gabinetes apoyados en un Congreso de los Diputados, un gobierno decido y con suficientes votos podrá, dentro de los mecanismos legítimamente previstos por la ley, ignorarla sin mayor consecuencia.
Miremos, para ilustrar este argumento, el artículo 11.3 c), que permite al Estado y las comunidades autónomas incurrir en déficit estructural en:
“Situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las administraciones públicas….”
¿Pero qué es una situación de emergencia extraordinaria? Si el único requisito es que la mayoría del Congreso la aprecie, en realidad estamos dejando el cumplimiento de la ley al libre albedrio del gobierno de turno. Si, por ejemplo, llega un gobierno que quiere iniciar un programa masivo de transferencias de renta, ¿no podrá acaso declarar que la desigualdad de renta existente en España es una “situación de emergencia extraordinaria” que requiere ser corregida de inmediato? Dado que los tribunales, en estos casos, permiten un alto grado de discrecionalidades (lo que está prohibido es la arbitrariedad, es decir la decisión sin ninguna base racional), me resulta casi imposible ver que el Tribunal Constitucional rechazase este argumento: podrá ser una locura presupuestaria (asumámoslo solo para el argumento), pero es indudable que en España hay desigualdad de renta y la mayoría parlamentaria obtenida por el gobierno es prueba prima facie de que esta situación de emergencia es apreciada por una parte considerable de la población por medio de la votación de sus representantes.
Los redactores del anteproyecto podrían argumentar que lejos esta de su intención el abusar del artículo 11 y no tengo razón para dudar de su buena voluntad, excepto que como respuesta les enviaría al Federalist Paper número 51, escrito por al grandísimo James Madison:
“But what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself.”
La actividad política es, en si misma, la creación de instituciones que, partiendo de la básica observación de la fragilidad humana, sean capaces de resistir los intentos de abusos que han de surgir tarde o temprano. El actual gobierno podrá estar muy seguro de sus intenciones, pero ¿y del que venga? ¿Y del siguiente? Claramente existen muchas personas en España que desconfían de esta ley y han manifestado abiertamente su oposición a la misma. Como con el trascurso del tiempo, estas personas podrán llegar al poder, el anteproyecto les concede suficiente margen de maniobra para ignorarla y vaciar con ello de contenido el mandato constitucional.
La verdadera solución que hemos encontrado, imperfecta claro como todo en política, pero que ha funcionado de manera razonablemente aceptable, aparece en el mismo escrito de Madison (sí, la lectura de los Federalist Papers tuvo una influencia brutal en mi pensamiento político-social; Hamilton y Madison son, obviamente después de Washington –uno de esos líderes que solo se dan una vez cada dos o tres siglos- mis padres fundadores favoritos y cuya inteligencia puso los pilares de esta gran República en la que vivo):
“A dependence on the people is, no doubt, the primary control on the government; but experience has taught mankind the necessity of auxiliary precautions. This policy of supplying, by opposite and rival interests, the defect of better motives, might be traced through the whole system of human affairs, private as well as public. We see it particularly displayed in all the subordinate distributions of power, where the constant aim is to divide and arrange the several offices in such a manner as that each may be a check on the other that the private interest of every individual may be a sentinel over the public rights. These inventions of prudence cannot be less requisite in the distribution of the supreme powers of the State.”
O, de manera más concisa: la única manera realista de limitar el poder del Estado y de asegurar el imperio de la ley es la división de sus poderes o, en la expresión inglesa que encuentro mucho más clarificadora, en los “checks and balances”.
Esto es por lo que tenemos una jurisdicción Contencioso-Administrativa: porque confiamos en que el poder de los jueces, tanto el formal (el imperium) como el informal (la potestas), someta a los actos administrativos al derecho. Al final del día Carlos Dívar, el Presidente del Tribunal Supremo, no puede, de manera personal, hacer cumplir las leyes: tiene 70 años y es una persona sola. Físicamente, no podría forzar a casi nadie a hacer casi nada. Pero en la práctica, los costes para el gobierno de ignorar el Tribubal Supremo, tanto en paralización legal como de rechazo social serían tal altos que, cuando hay una sentencia del Supremo, está (casi siempre) se cumple.
Este principio, que es muy obvio en el derecho administrativo, también se ha ido extendiendo con los años a otros ámbitos bastante alejados de la discusión constitucional tradicional. El mejor ejemplo para nuestra discusión hoy es el de los bancos centrales.
Existen argumentos poderosos para separar al Banco de España del Ministerio de Economía y Competitividad: cualquier gobierno tiene muchos objetivos, unos más generosos y otros menos y los mismos pueden interferir, y la evidencia histórica nos ha demostrado que en la práctica esto ocurre de manera constante, con la política monetaria en una manera que perjudicial para el bienestar social (el “bien común” de nuestra tradición). El ejemplo paradigmático es la reducción de los tipos de interés antes de unas elecciones para “alegrar” la economía de manera transitoria y con ello ayudar a la reelección del partido en el gobierno, aunque esto sea a costa de un incremento de la inflación y una caída posterior de la actividad económica aún mayor.
La independencia del banco central no es una solución perfecta pero si razonable: deja la dirección de la política monetaria en las manos de unos expertos que, aunque se equivoquen de vez en cuando, tienen menos conflictos de intereses y, si son seleccionados de manera adecuada (por ejemplo, entre mis estudiantes de doctorado a los que he convencido suficientemente de la importancia de una política monetaria correcta), tienen además unas preferencias alineadas con los objetivos que, como sociedad, buscamos; en este caso la combinación correcta de estabilidad de precios, estabilización de la economía y política macro-prudencial.
Un Consejo de Estabilidad Presupuestaria
Una extensión natural de la idea de los bancos centrales, y entro con ello en mis propuestas concretas de mejora del actual anteproyecto, sería la creación de un organismo independiente, un Consejo de Estabilidad Presupuestaria de las Administraciones Públicas.
Con la creación de este Consejo de Estabilidad Presupuestaria España se uniría a un creciente grupo de países que cuentan con instituciones similares. Entre otros, y sin ser exhaustivo, Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Estonia, Francia, Japón, Grecia, Hungría, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Suecia y Reino Unido.
Este Consejo cumpliría con dos labores fundamentales. Primero, el cálculo de la situación cíclica de la economía y de la respuesta de la cuentas públicas a esta situación cíclica. Esta cálculo sería vinculante para todos las partes interesadas. Segundo, el Consejo también computaría el nivel total de deuda del conjunto de las Administraciones Públicas.
La independencia de este consejo aseguraría tanto la credibilidad de las cifras de déficit estructural y de deuda su aceptación en un amplio espectro del espacio político. De igual manera, eliminaría la tentación por parte de las administraciones públicas de realizar cálculos especialmente favorables a sus intereses coyunturales, rebajaría las posibles diferencias en interpretación de la situación presupuestaria entre las distintas administraciones y ofrecería a la opinión pública una fuente de información objetiva con la que enriquecer el debate nacional sobre política económica. La experiencia de Suecia (de la que aprendimos en la conferencia que FEDEA organizó en Enero) es que esta labor es particularmente crucial.
Como explicaba anteriormente, en nuestro ordenamiento jurídico ya existen organismos independientes similares que se encargan de aspectos claves de nuestra política económica. El ejemplo más prominente es el Banco de España. La Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España es una plantilla en la que basar el funcionamiento del Consejo de Estabilidad Presupuestaria. Pero incluso más allá de su aspecto legislativo, la experiencia del Banco de España demuestra que es factible crear en España instituciones independientes, profesionales y con prestigio, tanto dentro como fuera de nuestras fronteras.
Entramado Institucional
El Consejo de Estabilidad Presupuestaria de las Administraciones Públicas sería una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. La Ley Orgánica garantizaría que, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, actuara con autonomía respecto a la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales.
El Consejo tendría un presupuesto propio, con cargo a una asignación de los Presupuestos Generales del Estado. La propuesta de presupuesto elaborado por el Consejo de Estabilidad Presupuestaria aprobado por su Consejo de Gobierno, sería remitido al Gobierno de España, que lo trasladaría a las Cortes Generales para su aprobación definitiva.
Los órganos rectores del Consejo de Estabilidad Presupuestaria serían:
1) El Director.
2) El Subdirector.
3) El Consejo de Gobierno.
4) El Consejo Asesor.
El Director, nombrado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno por 8 años no renovables, encabezaría el Consejo de Estabilidad Presupuestaria y presidiría el Consejo de Gobierno del mismo. Además, ostentaría la representación legal del Consejo a todos los efectos (como ante los Tribunales de Justicia), así como autorizar los contratos y documentos y realizar las demás actividades que resulten precisas para el desempeño de las funciones encomendadas al Consejo. El Subdirector suplirá al Director en los casos convenientes (ausencia, enfermedad, vacancia, etc.) y se encargaría de todas aquellas tareas delegadas por el Director y el reglamento de funcionamiento interno.
El Consejo de Gobierno, compuesto por el Director, el Subdirector, 6 consejeros, un representante del Ministerio de Economía y Competitividad, un representante del Ministerio de Hacienda y 3 representantes de las Comunidades Autónomas. Los criterios de nombramiento y duración del cargo de los consejeros podrían ser similares a los del Director del Consejo de Estabilidad Presupuestaria, pero sería conveniente que sus mandatos se solapasen para desvincular el Consejo de Estabilidad Presupuestaria del ciclo electoral nacional. En caso de empate en las votaciones, el voto del Director (y en su ausencia el Subdirector) sería decisivo.
La presencia de representantes de las Comunidades Autónomas se justifica por la importancia del artículo 135 para sus presupuestos. Los representantes se pueden elegir por rotación o sorteo entre las distintas comunidades, con sobrepeso en la rotación de aquellas comunidades con mayor número de habitantes. Las entidades locales quedarían excluidas del Consejo de Estabilidad Presupuestaria pues el artículo 135 de la Constitución impone el equilibrio presupuestario de las mismas sin consideraciones cíclicas.
El Consejo de Gobierno aprobaría la estimación de componente cíclico del PIB y el cómputo de déficit estructural preparado por el servicio de estudios (a describir posteriormente) y presentado por el Director. En esta votación no participarían ni los representantes del Estado central ni de las Comunidades Autónomas aunque estos si podrían exponer sus consideraciones al respecto.
El Consejo Asesor estaría formado por 6 profesionales de reconocida competencia en asuntos fiscales (y no necesariamente españoles) designados por el Gobierno, a propuesta de los Ministros de Economía y Competitividad y de Hacienda y con un mandado de ocho años no renovables.
El Consejo Asesor supervisaría y evaluaría periódicamente los cálculos realizados por el Consejo de Estabilidad Presupuestaria, establecería criterios generales de actuación y encargaría, cuando lo considerase conveniente, estudios por expertos externos de los procedimientos de evaluación del déficit estructural que desarrollen los criterios y metodología señalados por la Ley Orgánica.
La apertura del Consejo a profesionales no españoles permitiría la incorporación de personas con amplia experiencia en otros países y ayudaría a fundamentar la independencia y prestigio de la cálculos del Consejo de Estabilidad Presupuestaria. Dado que los miembros del Consejo Asesor mantendrían sus propias carreras profesionales (ya que el fundamento de tal Consejo Asesor es poder aportar conocimientos externos), habría que delimitar cuidadosamente su régimen de incompatibilidades.
En su labor, el Director y el Subdirector estarían ayudados por un servicio de estudios compuesto por economistas, abogados, estadísticos, informáticos y personal administrativo. Dada la experiencia de otros países, el total de personal del Consejo de Estabilidad Presupuestaria sería reducido, en el orden de 25-30 empleados a tiempo completo más la posibilidad de visitantes académicos a dedicación parcial.
Operativa del Consejo de Estabilidad Presupuestaria
El Consejo de Estabilidad Presupuestaria elaboraría anualmente una estimación del PIB corregido de los efectos cíclicos y su evolución en los siguientes trimestres. Para ello contaría con la colaboración del Instituto Nacional de Estadística (INE), que habría de suministrar todos los datos necesarios de Contabilidad Nacional (tanto los elaborados como las fuentes originales) sometidos a las garantías que imponga la necesidad de mantener el secreto estadístico. Esta estimación sería actualizada en los siguientes tres trimestres antes de la elaboración de la siguiente estimación.
La estimación se reportaría con bandas de confianza que resuman el grado de incertidumbre existente en los datos. Es importante extender en España una cultura de gestión de riesgos: la política económica está siempre sometida a imponderables, algunos sobre los cuales es posible determinar distribuciones de probabilidades (riesgo) y otros sobre los que no (incertidumbre). Una labor detallada del Consejo de Estabilidad Presupuestaria puede contribuir decisivamente a la extensión de esta cultura de gestión de riesgos.
La metodología detallada de la estimación se haría pública, tanto en las distintas lenguas oficiales como en Inglés, para permitir la evaluación de la misma por terceras personas y para incrementar, a nivel internacional, la credibilidad del Gobierno de España.
De igual manera, el Consejo de Estabilidad Presupuestaria elaboraría una estimación de las elasticidades del gasto y de los ingresos al componente cíclico del gasto y, con ellas, elaborar una medición del déficit estructural del Estado y de las Comunidades Autónomas. Para ello recabaría información del Ministerio de Hacienda y de las Consejerías de Hacienda de las distintas Comunidades Autónomas sometido a las garantías señaladas anteriormente. De nuevo, una operativa podría ser la elaboración de un déficit anual y tres actualizaciones trimestrales.
Finalmente, el Consejo de Estabilidad Presupuestaria computaría, con la colaboración de la Intervención General de la Administración del Estado, cifras de ejecución de gasto (para evaluar las posibles desviaciones ex post) y el nivel de deuda pública total de las Administraciones Públicas y su descomposición por niveles.
El Consejo de Estabilidad Presupuestaria podría colaborar, cuando así resultare necesario, con la Unión Europea (en especial en todos aquellos aspectos relacionados con los objetivos de estabilidad presupuestaria establecidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), con los organismos internacionales, con consejos similares existentes en otros países y, si estos se creasen, con consejos de estabilidad presupuestaria autonómicos.
El Informe Anual
Anualmente, el Consejo de Estabilidad Presupuestaria presentaría antes las Cortes Generales un informe que incluyera la estimación de PIB corregido por los efectos del ciclo, del déficit estructural y una evaluación pormenorizada de las cuentas públicas en el corto, medio y largo plazo así como de su probable impacto en la economía nacional.
Dado el retraso en la elaboración de la contabilidad regional, el Consejo de Estabilidad Presupuestaria, en colaboración con el INE y con los institutos estadísticos autonómicos, elaboraría una estimación preliminar de los PIB autonómicos por medio de indicadores adelantados que sería empleada para juzgar la situación del déficit estructural en cada comunidad.
Sería de especial importancia en el informe la elaboración de evaluaciones de los efectos del cambio demográfico en la situación presupuestaria intergeneracional de las Administraciones Públicas así como el coste futuro de decisiones legislativas ocurridas en el pasado reciente.
Finalmente, el informe anual también valoraría la transparencia del proceso presupuestario y la claridad y sencillez en la información distribuida a los ciudadanos. Como explicaba ayer, según la International Budget Partnership, en su evaluación de la transparencia informativa de los presupuestos de 94 países en 2010, España obtuvo solo 62 puntos sobre 100 posible. Esta es una situación que debe ser corregida lo antes posible.
El informe se actualizaría en tres ocasiones más durante el año para incorporar los nuevos datos que vayan apareciendo y, de manera excepcional, cuando existieses razones que aconsejasen una actualización inmediata del mismo (por ejemplo, en caso de aparición repentina de compromisos de gasto o financieros del Estado).
Informe Sobre Casos de Catástrofes Naturales, Recesión Económica o Situaciones de Emergencia Extraordinaria
Hemos hablado en detalle sobre el artículo 11.3 del anteproyecto, que no hace más que desarrollar el artículo 135.4 de la Constitución establece una cláusula de escape del techo de déficit estructural en tres situaciones: catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria.
El Consejo de Estabilidad Presupuestaria debería presentar antes de la votación por los miembros del Congreso de los Diputados de tal situación, de un informe no vinculante, en el que valoraría la seriedad de la situación y si, en opinión de la mayoría de los miembros del Consejo de Gobierno que votan los informes anuales, la situación cumple los requerimientos señalados en el artículo 135.4 y desarrollados, en su caso, por la Ley Orgánica.
A Modo de Cierre
España se enfrenta a unos retos presupuestarios de primera magnitud. El anteproyecto de ley presentado por el gobierno puede ayudar a controlar nuestras cuentas públicas, en especial las de las comunidades autónomas y locales, pero, en ausencia de un mecanismo de fiscalización exterior, como un Consejo de Estabilidad según (más o menos) las líneas aquí esbozadas, dudo que estemos sentando unas bases suficientemente sólidas en el medio plazo. Aún existe tiempo en el tramite parlamentario para mejorar el anteproyecto. Espero que estos tres posts sirvan para animar esta discusión.