El Anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera: Una Oportunidad Perdida II

En la primera entrega de esta serie discutía los primeros dos capítulos del anteproyecto de Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas que establecían el ámbito de actuación (objetivo y subjetivo) de la ley y sus 7 principios básicos. Hoy entraré en los detalles de cómo estos principios se implementan y comienzo a analizar sí estos mecanismos funcionarán o no correctamente.

Capítulo III. Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (artículos 11-16)

El artículo 11 instrumenta el principio de estabilidad presupuestaria: las administraciones públicas deberán tener un déficit cero una vez ajustado por el ciclo y de medidas excepcionales y temporales. Este objetivo es lo que en principio se pretendía con la reforma constitucional (aunque el nuevo artículo 135 no cifra un déficit estructural cero, simplemente señala que la ley determinará un límite que sea compatible con nuestros compromisos europeos).

La sorpresa nos la llevamos cuando seguimos leyendo el artículo.

Primero se permite un déficit estructural del 0.4% cuando este sea necesario para financiar reformas estructurales con efectos presupuestarios de largo plazo. Es decir, siempre.

Segundo, tenemos excepciones, apreciadas por el Congreso de los Diputados por catástrofes naturales, situaciones de emergencia extraordinaria y recesión económica (previstas por el artículo 135). Pero el problema es que esta última se define como una situación con una tasa de crecimiento real del PIB negativa. Es decir, que en cuanto tengamos una caída del output, un gobierno con mayoría parlamentaria solida puede incurrir en todo el déficit estructural que quiera. Y si no tiene esta mayoría, para gastar dinero siempre es fácil encontrar votos, así que la conseguirá en un momento. La disposición de la ley de elaborar un plan de reequilibrio presupuestario es una simple excusa: en un rato cualquier funcionario listo podrá jugar con las previsiones futuras y generar un plan precioso en tres colores y con transparencias de Power Point que cumpla formalmente con este requisito pero sin mayores consecuencias prácticas.

Pongamos números para pensar esto (el ejercicio es transparente, así que el lector puede cambiar los números a los que más le plazcan): asumamos que la tasa media de crecimiento del PIB en España es del 2% (sí, es optimista, pero es la tasa media a la que ha crecido la economía americana per cápita desde 1865, así que es un número natural para la tendencia en el muy largo plazo de la frontera tecnológica mundial) y que, a esa tasa, la economía tiene un déficit estructural igual al de contabilidad nacional de 0.4% (en ese momento estaremos haciendo una reforma estructural con probabilidad 1, en cuanto los políticos vean que esto les dan margen presupuestario, regalar pirulís de fresa será etiquetado como reforma estructural). Además, asumamos que el gasto público y los ingresos son el 40.4% y 40% del PIB respectivamente. De repente nos golpea la recesión y nos vamos a una caída del output del 1%, una recesión grave pero no espectacular. Si la elasticidad de los ingresos es 1.5 (es decir, si el cambio porcentual en los ingresos de las administraciones públicas es 1.5 veces la desviación porcentual del PIB con respecto a su tendencia), los referidos ingresos nos van a caer 3%*1.5*0.4 puntos. Si la elasticidad del gasto es 1, este nos va a subir unos 3%*1*0.404 puntos. Sí, de nuevo no sé cuáles son estas elasticidades ya que con todos los cambios estructurales en la economía española, nadie sabe a ciencia cierta por dónde andarán estas elasticidades; simplemente estoy poniendo números relativamente normales en otros países (un estudiante mío que se doctoró el año pasado se ha dedicado a medir esto con cierto detalle). Con ello, el nuevo déficit en términos de contabilidad nacional:

0.4%+3%*1.5*0.4+3%*1*0.404 = 3.4%

Pues si, sin mayores problemas el anteproyecto nos deja irnos a un déficit del 3.4%. Encima, como estamos en recesión, y con un simple voto del Congreso, podemos meter todo el estímulo que queramos, pongamos otros 2.6 puntos de PIB (un estimulo semejante al realizado en otros países), para llegar a un 6%. ¡Pues menuda disciplina presupuestaria! ¿Se acuerdan ustedes de todos los “críticos” que decían en la prensa que este tipo de leyes era la ilegalización de Keynes? Bueno, pues queda claro que los “críticos” no saben contar (aunque eso ya lo sabíamos) y que además son demasiado perezosos para leer.

Y es que después de leer este artículo 11 dudo que, de haber tenido España está ley en vigor en 2007, las cosas hubieran sido muy distintas: todo lo que se hizo de 2007 a 2009 se podría haber hecho de igual manera (la caída del PIB fue mucho más fuerte de la que asumí antes y hubo planes del Ministerio de reajuste presupuestario en el medio plazo uno detrás de otro). Para este viaje no habíamos necesitado estas alforjas excepto, claro, si el objetivo es confundir a los alemanes.

El único caso donde este artículo puede tener más efecto es cuando la economía se desacelere pero sin entrar en recesión (por ejemplo, con un crecimiento raquítico como el que tuvimos en 2011). Pero esto nos genera un incentivo estratégico bien grande: corto el gasto público en el corto plazo cuando parece que voy a crecer al 0.25%, esto me agrava la recesión, me voy a zonas negativas y ya puedo gastarme todo lo que quiera (previa elaboración, por supuesto, del preciosísimo plan de ajuste). Y quien no se crea que a un político no se le van a ocurrir estas cosas, pues que se vaya a ver el AVE de Zaragoza a Huesca. Los políticos son peores de lo que nos imaginamos incluso una vez hemos tenido en cuenta que los políticos son peores de lo que nos imaginamos.

El artículo también establece que el cómputo del déficit estructural sea realice con la metodología de la Comisión Europea, lo cual no me emociona demasiado (creo que en España hay capital humano de sobra para hacerlo mejor, aunque solo sea porque podemos adaptar la metodología a nuestras idiosincrasias de manera más rápida) y que las administraciones locales y de la seguridad social mantendrán una posición de equilibrio.

Una disposición de más consecuencia aparece en el artículo 12, que establece una regla de gasto: la variación de gasto computable de las administraciones no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB en el medio plazo. Pero por una parte hay una larga lista de exclusiones (desempleo, transferencias a otras administraciones) y encima la tasa de crecimiento la computará el Ministerio de Economía y Competitividad. Total: un poco de creatividad con las transferencias entre administraciones (por ejemplo, inicio un programa de gasto pero lo ejecuto por medio de las corporaciones locales) y un poco de alegría en la tasa de crecimiento prevista del PIB, y ya hemos resuelto todos nuestros problemas.

El artículo 13 instrumenta el principio de sostenibilidad financiera que fija un techo de deuda pública del 60% del PIB (47% para la administración central, 10% para las comunidades autónomas y 3% para las corporaciones locales). De nuevo esto suena fenomenal pero el párrafo 3 permite saltarse este límite en los casos que se permite déficit en el artículo 11.3, así que volvemos a las andadas: al final hay mucha menos disciplina de la que parece.

Más jugo tienen los apartados 4 y 5 del artículo, que facilitan al Estado el bloqueo de nuevas emisiones de deuda de las comunidades autónomas y de las corporaciones locales. Aunque está supervisión ya existía, el Estado goza en esta ley de un poder más claro para ejercerla.

De manera adicional, artículo 13.6 establece la prioridad en el pago de los intereses de la deuda. Esta cláusula, que ya aparece en la reforma constitucional, ha sido una de las críticas que más se ha visto, desde los “indignados” a comentaristas que se supone deberían saber mucho más. Esto lo único que demuestra es que esta gente o no entienden cómo funciona el mundo o, en caso contrario, lo disimulan muy bien. Aquí puede ocurrir dos cosas: que haya ingresos para pagar la deuda y otros gastos públicos o que no los haya. Si los hay (el caso normal), pues se paga y ya está. Si no los hay y decidimos mantener otros gastos públicos en vez de pagar la deuda, entramos en bancarrota y quedamos excluidos de los mercados de capitales. Esta decisión sería un desastre sin paliativos y nos obligaría, casi con total seguridad a tener que reducir los gastos públicos incluso de manera más acusada (porque no podríamos tomar prestado y por la recisión que la evidencia internacional deja bien claro seguiría a la bancarrota). Insinuar que España no ha de pagar su deuda (o al menos hacer todos los esfuerzos habidos y por haber para hacerlo) es demagogia irresponsable e infantil.

Finalmente, los artículos 14 y 15 otorgan al gobierno la responsabilidad de fijar los objetivos de déficit y deuda pública para los tres ejercicios siguientes y su distribución entre las distintas comunidades. De nuevo vemos aquí el intento de controlar el gasto de las administraciones territoriales centralizando el poder presupuestario de manera más clara y enérgica.

El último artículo de este capítulo, el 16, solo señala la necesidad de más y más informes que se pasarán de un gabinete a otro.

Capítulo IV. Mecanismos Preventivos y Correctivos (artículos 17-23)

Este capítulo establece que, tras una advertencia pública a la administración correspondiente (artículo 18), el gobierno de España puede pasar a establecer serias limitaciones a la emisión de deuda adicional por esa administración (artículo 22) o sanciones (artículo 23), todo ello por supuesto después de los muchos informes de los artículos 19, 20 y 21.

En concreto las sanciones serán, primero un depósito en el Banco de España del 0.2% del PIB de la comunidad que se convertirá tras seis meses en multa (más, claro, las multas que imponga la Unión Europea). Si la comunidad no se atiene a buenas razones con la multa, se enviará a una delegación a la misma para preparar una propuesta de medidas en una semana. Es decir: igual que las misiones del FMI cuando van a rescatar a países, solo que ahora, en vez de Argentina será Valencia y en vez de venir de Washington vendrán de Madrid.

El artículo 23 también establece que no se autorizarán ninguna operación de crédito adicional y que “ni las comunidad tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley”, que son los que se aclaran en la disposición final quinta: las liquidaciones de la Hacienda nacional a las comunidades (por cierto, la ley salta entre “administraciones responsables” y “comunidades” sin mucha consistencia: dado que el sujeto de la Ley son todas las administraciones, yo intentaría evitar “comunidades” excepto cuando fuera imprescindible).

Conclusión: el gobierno va a tener un fuerte instrumento, la posibilidad de sanciones, de limitar la emisión de deuda y de retener liquidaciones que, en principio, permitirá una mayor disciplina presupuestaria entre las comunidades autónomas.

Capítulo V. Transparencia (artículos 24-25)

Aquí no hay mucho que comentar: se insiste en la necesidad de una mayor transparencia y se crea una central de información pero todos estos requisitos son de nuevo conceptos jurídicos indeterminados sin ningún tipo de criterio objetivo de medición. Por tanto, la mejora de nuestra transparencia presupuestaria queda a la buena voluntad del gobierno. Y esto es una pena. Según la International Budget Partnership, en su evaluación de la transparencia informativa de los presupuestos de 94 países en 2010, España obtuvo 62 puntos sobre 100 posibles, bastante por debajo del Reino Unido y Francia (empatados a 87 puntos cada uno) o Suecia y Noruega (83 puntos). Esta es una situación que debe ser corregida lo antes posible y este capítulo no me ofrece demasiadas garantías de que así sea.

Capítulo VI. Gestión Presupuestaria (artículos 26-29)

Nada muy relevante excepto que el superávit presupuestario habrá de dedicarse a reducir el endeudamiento neto (excepto en la seguridad social que se utilizará para el Fondo de Reserva, pero como este se invertirá en su gran mayoría en deuda pública, es el mismo resultado al final). De nuevo este artículo me sorprende: ¿qué se puede hacer sino con un superávit? Nos lo podríamos gastar, argumentaría algún lector, pero entonces no es realmente superávit. Y si el político de turno ve que se acerca al superávit y no le apetece demasiado reducir la deuda, seguro que se le ocurrirán mil maneras de gastárselo muy deprisa.

Concluyo este repaso al articulado de la Ley con la disposición transitoria primera, que fija los límites de gasto y deuda en 2020 (es decir, en un futuro muy lejano en esto de la política) aunque el déficit estructural habrá de reducirse en 0.8% anual de media desde el 1 de enero de 2012 (lo que implícitamente apunta a una estimación de déficit estructural del 7.2%=0.8% por 9 años) siempre y claro no se revisen en 2015 y 2018 o se se den las excepciones del artículo 11.3. Esta ley es graciosísima: dice siempre “hay que hacer x, al menos claro que no haya que hacerlo”.

Llegamos así al final de la discusión del articulado del anteproyecto. Mañana completaré el análisis con una valoración más global y propuestas concretas de mejora.

Hay 13 comentarios
  • Hola Jesús,
    creo que hay una errata en:
    “De repente nos golpea la recesión y nos vamos a una caída del output del 1%,…”

    haciendo más adelante cálculos con el 3%, como en:

    “los referidos ingresos nos van a caer 3%*1.5*0.4 puntos…”

    aprovecho para felicitaros por vuestro blog.

    Saludos cordiales

    • 3% es la diferencia entre la tasa de crecimiento media (2%) y la tasa de variacion del PIB (-1%). Las elasticidades de ingresos y gastos se miden como desviaciones de la media.

  • Gracias de nuevo Jesús pero el análisis, pero hay algo que no me queda muy claro

    Dices

    “Y es que después de leer este artículo 11 dudo que, de haber tenido España está ley en vigor en 2007, las cosas hubieran sido muy distintas: todo lo que se hizo de 2007 a 2009 se podría haber hecho de igual manera”

    Pero el PIB anual sólo cayó en 2009 ( y no lo supimos hasta 2010). Y sólo entonces podría haber habido déficit estructural (Art 11 3.b)

    ¿o estás pensando que el Art 11 3.c es una clausula pulpo como animal de compañía?

    • El PIB empezo a caer en el segundo trimestre de 2008. En principio se podria haber anunciado en ese momento la existencia de recesion.

      • Me temo, Jesús, que, con la definición del anteproyecto, la recesión no se podría haber anunciado hasta entrado 2010, cuando se publicaron las cifras anuales de 2009. Tienen que ser cifras anuales. Las trimestrales para esto no valen

        Y la política fiscal hubiese sido diferente

        “11.3.b) Recesión económica, definida como una tasa de crecimiento real del
        Producto Interior Bruto negativa,según las cuentas anuales de la contabilidad nacional

        • Lo siento Penny pero has leido incorrectamente el articulo: dice “cuando el Congreso de los Diputados aprecie, por mayoria absoluta de sus miembros , que se dan alguna de las siguientes circunstancias….”

          No dice que se tenga que esperar a que el INE anuncie nada, solo que se aprecie que en el momento actual se da esa circunstancia. En 2008 era ya bien claro que el PIB estaba cayendo y por tanto el Congreso podia haberlo apreciado sin ningun problema. La interpretacion contraria (que hay que esperar al anuncio del INE) es obviamente absurda: dado que el INE siempre va con retraso, su apreciacion de recesion nunca permitiria el uso de politicas contraciclicas que claramente el legislador constitucional y el organico estan permitiendo.

          En todo caso, los avances de contabilidad nacional tienden a retrasar la aparicion de una recesion porque el INE alisa muchiso. Un cambio del alisado (que por otra parte mucha gente recomienda por otros motivos) y en 2008 el INE hubiese anunciado perfectamente una recesion.

          Y a mas y a mayores, en 2008 se declara que la crisis financiera es una “situacion de emergencia extraordinaria” (a fin de cuentas es la crisis economica mas grave desde la segunda guerra mundial) y aqui paz y despues gloria. El Articulo 11.3 no limita nada de nada.

          • Jesús, tienes razón en que no hace falta que el INE publique los datos anuales.

            Pero recuerda que el PIB esperado por el gobierno de España al presentar los presupuestos para 2009 era positivo. La política fiscal hubiese sido diferente si el anteproyecto hubiese estado en vigor en ese momento

            • El crecimiento esperado del PIB era positivo, quería decir. Que aquí hilamos muy fino

  • Hola Jesús. Respecto al art 12, lo que creo entender es que pretende evitar en el gasto dobles contabilizaciones. Si el estado transfiere 100 a las CCAA y estas los gastan en sanidad, solo querríamos contar este último gasto. Qué opinas de la parte relativa a Seguridad Social?

    • SS: no dice nada nuevo.
      Doble contabilidad: si. Lo unico a lo que me referia es que me da la sensacion que la redaccion del articulo 12 deja el campo libre a mucha imaginacion contable.

  • Me parece impagable el esfuerzo que estás haciendo, Jesús.
    Un regalo excepcional que, como otros de este Blog, os hacen acreedores de nuestro reconocimiento público. Gracias a vosotros vemos cosas que, como la puerta de Tanhauser, se perderían para siempre en el tiempo y no precisamente como lágrimas en el mar.
    Gracias y un cordial saludo.

  • O sea, que el mantra de los sectores populistas (y desinformados) de este país de que se ha consagrado el “neoliberalismo” (que no tengo claro lo que es) en la Constitución con el déficit cero ¿no es cierto?
    La pena que me queda es que ellos no van a leer este artículo y van a seguir repitiendo lo mismo una y otra vez, desinformando a la gente.
    Gracias sr. Fernández-Villaverde por sus análisis.

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