La vorágine de recortes en la que estamos inmersos llevará a la supresión de varios programas educativos. Educa3, destinado a la creación de nuevas plazas educativas para los niños de 0-3 años, es uno de los programas al que no se le dará continuidad. La justificación esgrimida desde el Ministerio: “es una etapa con un componente educativo menor y un importante componente asistencial y de conciliación familiar y laboral".
Aquí nos preguntamos si es una buena estrategia fiscal renunciar a los programas que extiendan la cobertura de la educación en la primera infancia. Y, por otra parte, una vez asumido que se producirán recortes en este tipo de programas, si es posible limitar su impacto con una mejora en la distribución de los recursos.
Educación infantil y responsabilidad fiscal
En Economía de la Educación, uno de nuestros referentes para analizar la importancia de la educación durante la primera infancia es el Premio Nobel James Heckman. Ya acudimos a él en varias entradas de NeG, por ejemplo, en ésta, Antonio Cabrales explicaba los resultados de sus principales investigación sobre este tema, o en esta otra resumíamos su intervención en el 1º Seminario sobre Educación y Políticas Educativas en España. Hoy les invitamos a leer una carta que envió hace apenas un año a la Comisión Nacional de Responsabilidad Fiscal y Reforma Presupuestaria de Estados Unidos, en la que insta a no cometer el error de realizar recortes en los programas educativos para la primera infancia, sino todo lo contrario, invertir más y en mejor calidad en educación infantil, como ejercicio de responsabilidad fiscal:
“La responsabilidad fiscal no es simplemente reducir costes… es mirar a los costes y los rendimientos e invertir en los recursos para los que los rendimientos sean mayores y el riesgo sea menor”
Siguiendo con los argumentos de Heckman, si los gobiernos se comportasen como buenos emprendedores deberían tener en cuenta que, según la evidencia disponible, las habilidades cognitivas y no cognitivas adquiridas desde el nacimiento hasta los cinco años son unos de los principales determinantes de la productividad en la vida adulta, y por lo tanto de los ingresos fiscales futuros. De ahí que es durante este período del ciclo vital cuando los rendimientos de la inversión educativa son los más elevados.
Fuente: http://www.heckmanequation.org
Por otra parte, “la inversión en la educación en la etapa de la primera infancia es también una estrategia efectiva en términos de costes, incluso durante un período de crisis presupuestaria”. Los costes que genera en el corto plazo se ven más que compensados por la reducción de los gastos necesarios para cubrir las necesidades de educación especial y otros programas que intenden remediar déficits educativos tempranos. Adicionalmente, en el largo plazo, deberíamos contabilizar otros gastos adicionales en prestaciones por desempleo, políticas activas o incluso sanitarios.
¿Son efectivas las subvenciones universales a la educación infantil?
Los programas públicos para plazas en centros pre-escolares u otro tipo de externalización del cuidado de niños también se pueden justificar fiscalmente por sus efectos positivos sobre la participación laboral de las mujeres: aportan unos ingresos tributarios que también permiten compensar los costes de los programas públicos de cuidado infantil.
Ahora bien, la investigación disponible (incluida la de Heckman) sólo parece confirmar que la intervención temprana resulta rentable cuando se centra en los niños con mayor riesgo de fracaso escolar, en especial, aquellos que pertenecen a las familias más desfavorecidas, con menos recursos para invertir en un desarrollo temprano de sus hijos. Pero no queda claro que programas de subvenciones públicas universales para el uso de los centros de cuidado infantil tengan efectos positivos para todos los niños, en especial en lo relativo a sus efectos sobre las habilidades no cognitivas.
Un buen ejemplo sobre las dudas acerca de los efectos netos de este tipo de programas se pueden encontrar en este artículo de Baker, Gruber y Milligan, en el que evalúan un programa de subvenciones universales para el uso de centros infantiles en Quebec (el “$5 per day childcare”, desde los 2 a los 5 años). Para ellos, una evaluación completa requiere responder a tres preguntas.
Primero, si esta financiación pública aumenta la oferta de cuidado infantil, o sólo provoca una sustitución de unas formas de cuidado por otra. Segundo, si el cuidado infantil se incrementa, cómo afecta a la participación laboral de los padres, y cuál es el coste neto de la política (subsidios menos aumento de los impuestos). Y finalmente, tercero, cuáles son los efectos de los cambios en el cuidado infantil (y los incrementos asociados en la oferta de trabajo) en los logros de los niños. Para la primera pregunta encuentran que se produce un aumento importante del uso de los centros, pero con una sustitución significativa del tipo cuidado infantil (un tercio de las mujeres beneficiarias ya trabajan previamente y acudían a los cuidados informales). Como es usual en este tipo de estudios, para la segunda pregunta, encuentran un impacto positivo importante en la oferta de trabajo femenina. Finalmente, obtienen evidencias claras de que los niños empeoran en sus habilidades sociales y en salud, lo que sugiere que este programa generó un ambiente más hostil y de menor calidad que las relaciones parentales.
Ahora bien, como los mismos autores reconocen, de lo que aportan evidencias es de los posibles efectos perjudiciales en términos medios de programas universales y no orientados específicamente a los niños más desaventajados, para los que, como decíamos, la literatura ha mostrado más que de sobra la bondad de una atención temprana mediante programas educativos de calidad que no se dediquen meramente a la “guardia y custodia” de los niños. Esta literatura también muestra que la edad de entrada o duración de la educación preescolar óptima y así como los efectos sobre el bienestar de los niños de una mayor o menor de intensidad en la exposición a este tipo de centros, depende de nuevo de la situación socioeconómica de las familias (véase por ejemplo este artículo de Loeb, Bridges,Bassok, Fuller y Rumberger )
Conclusiones
En definitiva, cabe recordar que incluso en momentos como los actuales, en los que estamos sometidos a la necesidad perentoria de realizar profundos ajustes en programas sociales, los recortes no deberían ser lineales. Algunos programas no sólo tienen un impacto mayor que otros sobre nuestro bienestar, sino que su supresión sin más puede constituir un error estratégico desde la propia perspectiva fiscal.
Es también en estos momentos en los que se echa más de menos la falta de cultura en la evaluación de programas con tanta relevancia social. Pero aún así, no se trata de renunciar a ellos con la mera sospecha de que en la práctica no “funcionan” o son poco útiles en términos agregados. A falta de evidencia propia, la que disponemos para otros países nos lleva a recomendar que se destine parte del ahorro obtenido con los recortes a reforzar y mejorar el desarrollo educativo de los niños procedentes de las familias más desavorecidas. Esta sería la estrategia fiscal más inteligente.
En la segunda parte de esta entrada, analizaremos más en detalle la situación de la educación infantil en España, los logros alcanzados pero también los márgenes de mejora posibles, que tienen hoy más relevancia que nunca con los recortes a los que se verá sometida.