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“Al mes, te reciclarás”: la difícil respuesta académica

Como cabía esperar, el paso de la reforma laboral por el Senado se ha producido sin pena ni gloria. Sólo ha sido destacable la aprobación de una enmienda presentada por el PSOE: rebajar de 100 a 30 días el período permitido a los desempleados para rechazar ofertas de formación. Como otras decenas de políticas públicas, es ésta una típica medida que deberíamos poder valorar académicamente, fundamentando nuestros argumentos en una base sólida de estudios teóricos y empíricos. Si estuviéramos en otro país: quizás. Pero aquí: no. No es que nos falten investigadores debidamente formados para analizar este tema. Además, la economía laboral y la microeconometría aplicada ha evolucionado mucho y rápido en las últimas décadas,  mejorando notablemente la metodología para que se puedan hacer excelentes evaluaciones de las políticas de empleo. Por ello, no esperen grandes conclusiones, y déjenme al menos explicaros en esta primera parte por qué es tan complicado argumentar a favor o en contra de esta medida.

Implícitamente, la bondad de esta medida se basa en tres supuestos:

Primero, que los parados requieren formación, que las ofertas de formación ocupacional  están adecuadas a la demanda y que son reconocidas posteriormente por el mercado. La formación ocupacional tiene como objetivo la inserción o reinserción laboral de los trabajadores desempleados en aquellos empleos que requiere el sistema productivo (art. 25.2, RD 395/2007). Este objetivo se está cumpliendo, es decir, la formación ocupacional es eficaz. Además, el sistema público de gestión de la formación de parados es el más eficaz y, como los parados no tienen información suficiente sobre la formación que les conviene y tienen restricciones de liquidez, se tiene que crear un sistema de incentivos, palo y zanahoria, para que acepten pasar por el mismo, totalmente gratuito para ellos.

Segundo, aunque la formación ocupacional no fuera eficaz, no facilitando un nuevo ajuste ocupacional, tiene otros efectos positivos, por ejemplo sobre la oferta de trabajo. Mejora la autoestima, amplia el abanico de búsqueda (la distribución de ofertas de puestos trabajado a las que tiene acceso el parado) y, en definitiva, reduce la probabilidad de desenganche laboral.

Tercero, estar inscritos en el SPE y percibir una prestación por desempleo hace que los parados se relajen. No sólo no buscan empleo activamente, sino que cuanto más tiempo pase desde su última experiencia laboral, mayor depreciación de su capital humano y más difícil será la salida del desempleo.

Creo que resulta evidente que cada uno de estos supuestos requiere de evaluación, difícilmente se pueden hacer aseveraciones de este tipo sin evidencia empírica. Para cada uno, tendríamos una contrapartida. Por ejemplo, tener un cv con una sucesión de certificados de formación para parados podría constituir un estigma, en función de cómo los valore el mercado. Por otra parte, las políticas activas de empleo, y en especial, los cursos de formación ocupacional, también pueden tener efectos negativos sobre la oferta. Se deposita la confianza en el sistema y se reduce la intensidad de la búsqueda de empleo, aumentando la duración del paro. Este sería el denominado “efecto oferta” de las políticas activas. Finalmente, con los tiempos que corren para la caja pública, también se debería comprobar si resulta más eficiente centrar la atención en los parados de corta o larga duración, y sobre cómo afecta la duración del paro a la productividad. 

Llega la hora de evaluar esta cuestiones en España y ¿con qué nos encontramos? Prácticamente con el vacío, perlas raras, ejercicios voluntariosos sin mucha continuidad,  y con más dudas aún que las que uno se puede plantear inicialmente.  ¿Por qué? Principalmente por dos razones interrelacionadas. Por la falta de cultura en la evaluación, y por la ausencia de datos. La mayoría de las evaluaciones realizadas por académicos acaban como informe en el cajón del gestor de turno o últimamente en una sección de una web como memoria de la alta producción científica financiada por la institución. En este caso, no son evaluaciones para uso interno, sino estudios para visibilidad externa. Cuando se encargó, en el primer caso, se esperaba el respaldo académico para lanzar el mensaje: “hemos creado X miles de empleos” y nuestra labor es restar, poniendo en evidencia efectos indirectos de las políticas (además del de oferta, los de sustitución, peso muerto, etc.) que reducen sustancialmente los logros de las mismas o encontrar los fallos difíciles de asumir en las convocatorias y en los grupos de beneficiarios.  Si además, la evaluación previa requiere de un experimento piloto, con una pequeña muestra de beneficiarios y no beneficiarios, que decir, no sólo te enfrentas a la oposición política, sino también a la de los agentes sociales.

Otro problema evidente es el de la descentralización. Aunque la formación ocupacional proceda de una caja única, su gestión se ha descentralizado, en  muchos casos no sólo a nivel regional, sino también local. A favor de la descentralización estaría el mejor ajuste a las necesidades de los mercados locales, a expensas de reducir la movilidad laboral. Pero detrás de esta descentralización también está de nuevo la cuestión del voto político, que se disputan en numerosas ocasiones municipios y regiones. Añadale la siguiente dificultad: los pactos locales en políticas de empleo entre administración, sindicatos y patronales. En este caso, cuanto más positiva salga la evaluación mejor, en definitiva, se trata sólo de cerrar un pacto por el cuál se ha hecho el debido reparto de caja. Con la descentralización de las políticas de empleo activas, también se ha descentralizado la información disponible, difícil de conseguir de forma agregada. Por ejemplo en datos sobre el empleo, algunas comunidades autónomas disponen de sus propias bases de datos, no cediendo información básica o haciéndolo con sus criterios al Ministerio de Trabajo (aunque algo similar debe ocurrir también con el de Educación). Las que no tienen recursos siguen dependiendo del antiguo INEM para estos menesteres, aunque sólo disponen de datos sobre lo que ocurre en su territorio.

Todo ello, lo podemos cerrar con una evidencia: no existe demanda de evaluación por parte de la ciudadanía, simplemente porque pensamos que las políticas se evalúan, pero evidentemente no es así.

La falta de transparencia de información ya ha llegado al extremo de no conseguir datos agregados, por ejemplo, sobre cursos y número de participantes. Por otra parte, muchos de los datos que disponemos hoy proceden de exigencias de Eurostat o de la pura necesidad para realizar informes de evaluación insustancial para la Comisión Europea, requisito para tener acceso a fondos europeos con los que se ha financiado gran parte de la formación ocupacional. Échele un vistazo a la web del SEPE (antigua página del INEM) y constará que ya no se proporciona información sobre cursos de formación a parados desde enero de 2008. O vaya a la de la Fundación Tripartita para la Formación y el Empleo  y difícilmente encontrará información sobre formación continua posterior a 2006. Ya no hablamos pues de disponibilidad de microdatos, tan necesarios para hacer una evaluación seria. No tenemos ni para empezar una introducción descriptiva sobre la evolución de la formación no reglada en España.

Aún así, algo se puede hacer, aunque sea sólo para generar aún más dudas, con la EPA (que sigue lo dictámenes de Eurostat, y por lo tanto podemos obtener comparaciones a nivel europeo). Llegaríamos a  conclusiones interesantes que dejo para una segunda parte.

Nota: Sólo conozco dos ejercicios de evaluación de la formación ocupacional en España que han sido publicados: el de Alfonso Arellano (2007) y Javier Mato (2002).