Una de las noticias recurrentes de los últimos meses es movilización de los estudiantes chilenos que ha continuado intensamente durante nuestro verano, a pesar de las inclemencias del invierno austral. Aunque se trata de un conjunto de movilizaciones complejos, que presentan reivindicaciones a muchos niveles, uno de sus ejes clave es la educación primaria y secundaria. Vamos a aprovechar que Chile tiene muy buenos economistas, para hacer una revisión de su sistema educativo y repasar alguna lección para los demás.
En 1981 se introdujeron dos cambios sustanciales en el sistema educativo chileno. Uno es que la administración de las escuelas públicas pasó a ser responsabilidad municipal, en lugar de depender del estado central. Los profesores pasaron a funcionarios municipales, o a tener contratos privados con las mismas u otras escuelas. El otro cambio importantes es que anque ya existían escuelas privadas subvencionadas, los subsidios per capita pasaron a igualarse entre las escuelas públicas y aquellas privadas que aceptaban la subvención, a cambio de no cobrar tasas. Al mismo tiempo, estas nuevas escuelas subvencionadas mantuvieron libertad en sus políticas de admisión de estudiantes. Como se puede ver, estos cambios pretendían separar financiación (pública) de provisión del servicio (pública o privada). Se pensaba que introduciendo competencia de proveedores en el sistema, la calidad del mismo mejoraría.
Vamos a revisar dos excelentes artículos que han revisado la experiencia chilena en relación a los resultados escolares. Uno es de Hsieh y Urquiola, el otro de es Mizala y Romaguera.
A nivel puramente descriptivo, el cambio ha sido bastante importante, con un crecimiento muy notable de la matriculación en la escuela privada subsidiada, como se puede ver en la figura 1 de Mizala y Romaguera, que reproducimos aquí:
Los datos agregados enmascaran cambios aún mayores a nivel local. Como se puede ver en la tabla 2 de Hsieh y Urquiola, los cambios fueron mayores (hasta un 11% más) en los municipios urbanos que en los rurales, y todavía más grandes en aquellos municipios con un mayor nivel de desigualdad, medido por las diferencia de años de educación entre cuartiles de los adultos en edad de trabajar. Al mismo tiempo, los datos agregados hacen ver que si bien la matriculación en escuelas públicas ha descendido de manera notable, el número de estas escuelas no ha variado. Esto indica que las autoridades municipales han cerrado pocas escuelas, lo que podría indicar una presión competitiva reducida sobre estas escuelas. Esta observación es importante para comprender los resultados que vamos a presentar enseguida.
Medir los efectos de esta reforma educativa es realmente difícil, por la entrada de muchas escuelas privadas nuevas y porque las subvenciones cambiaron de manera sustancial la composición socioeconómica de las escuelas. La estrategia de identificación del efecto de la escuela privada subvencionada que siguen Hsieh y Urquiola utiliza la variación entre municipios del aumento de matriculación entre colegios públicos y privados subvencionados. En otras palabras, van a atribuir los cambios de notas en los exámenes de un municipio a la variación de su proporción de escuela privada subvencionada (controlando por otras variables observables). Obviamente esta variación es endógena. Pero si hacemos el supuesto adicional de que las características que producen más entrada de escuelas privadas en esos municipios no están correlacionadas con las que producen variación de resultados, el efecto estará bien identificado.
Este supuesto sería incorrecto si, por ejemplo, las tendencias de variación de calidad preexistentes son distintas entre municipios (por ejemplo, la renta está creciendo más rápido en los municipios con mayores tasas de entrada de escuelas privadas), o si las tasas de entrada varían entre municipios porque la productividad varía entre las mismas. Para mitigar, que no eliminar, este problema los autores introducen algunas variables observables adicionales en las regresiones. En todo caso, me parece importante notar que muchos de los sesgos potenciales son al alza. Por ejemplo, si entran más escuelas privadas en los municipios donde más crece la renta o donde son más productivos, estaremos atribuyendo una ventaja genérica a la escuela privada causada por la renta o por su productividad local.
Ahora repasamos los resultados. Las regresiones básicas que presentamos a continuación muestran que aquellos municipios donde más aumenta la matriculación en escuelas privadas no mejoran de manera significativa en lengua, y en algunas regresiones tienen hasta un empeoramiento en matemáticas. Los resultados sobre tasas de fracaso escolar, o de número de años medios de escolarización son parecidos. Los autores también presentan resultados con varios tipos de variables instrumentales (tasas de urbanización, población o diferencias entre cuartiles de la población de años de escolaridad de los padres) con resultados similares. Finalmente los autores también muestran que los resultados de Chile en exámenes estandarizados internacionales no habían mejorado desde la reforma hasta el año 1999. No obstante, desde el 2000 hasta ahora Chile ha mejorado notablemente en estos exámenes. Dado el tiempo transcurrido desde la reforma, es difícil pensar que ésta sea la causa principal, aunque no puede descartarse porque los efectos de las reformas educativas tardan mucho en materializarse y a veces dependen de otras reformas. Por ejemplo, no fue hasta finales de los 80 que los padres chilenos tuvieron acceso a notas publicadas de exámenes estandarizados que les permitieran escoger escuelas y hacer la competencia más efectiva.
Teniendo en cuenta que, al menos en mi interpretación, los sesgos más probables son al alza parece que el experimento chileno no ofrece demasiadas esperanzas. Quizá por esto me resultan tan interesantes algunos de los resultados de Mizala y Romaguera. Aunque en su regresión básica tampoco encuentran efectos de la matriculación en escuelas privada subvencionadas, ellos sí que encuentran un efecto positivo de la matriculación en colegios privadas subvencionados en áreas urbanas. Las posibles razones para la diferencia tienen que ver con el hecho de que las escuelas subvencionadas en áreas rurales tengan mayor poder de monopolio y por tanto menor presión competitiva y el hecho de que tengan menores posibilidades de obtener donaciones de los padres.
Otra resultado que va en la misma línea de que no todas las escuelas privadas subvencionadas son iguales, se debe a Elacqua, Contreras, Salazar, y Santos. Estos autores muestran que las escuelas que pertenecen a franquicias tienen resultados mucho mejores, especialmente si éstas gestionan a partir de 4 escuelas, controlando por estatus socioeconómico de los chicos, de sus compañeros y la selectividad de la escuela, como se puede ver en el siguiente gráfico, en el que la categoría excluida es la escuela privada subvencionada que gestiona una sola escuela. Como se puede ver (la última columna de cada categoría es la relevante porque usa más controles) la escuela privada que gestiona una sola escuela es indistinguible de la pública, y las privadas que gestionan dos o tres escuelas tienen ventajas pequeñas. A partir de cuatro tenemos efectos muy sustanciales. A mí me cuesta interpretar esto en términos de economías de escala, es decir, no creo que simplemente por gestionar más escuelas sea cada una de ellas mejor. Lo natural es pensar que las mejores escuelas tienen tanto éxito que los padres de otros lugares quieren asistir a escuelas con esos mismos gestores.
Finalmente, Hsieh y Urquiola presentan evidencia de que en aquellos municipios con mayor presencia de escuela privada subvencionada, la escuela pública tiene padres con menor nivel socioeconómico (columnas 1 y 2 de la tabla que reproducimos a continuación), menor renta (columnas 3 y 4) y los estudiantes de la escuela pública en esos municipios tiene peores resultados en matemáticas, lengua y fracaso escolar (columnas 5 a 10).
Una pregunta razonable es por qué los padres de clases media utilizan estas escuelas si no producen mejores resultados académicos. Yo creo que es improbable que sean tontos o no tengan en cuenta el bienestar de sus hijos. Por tanto, es probable que los exámenes estandarizados que utilizan los investigadores no consigan capturar el efecto que interesa a los padres. Sabemos por otros resultados, de los que me he hecho eco en alguna ocasión que hay intervenciones con impacto notable en el mercado de trabajo (lo que realmente importa) que no se nota en los exámenes estandarizados. A su vez esto se puede deber a que estos colegios son buenos en fomentar las habilidades no cognitivas que son cruciales en el mercado de trabajo, como hacía notar con el experimento STAR. Otra posibilidad es que en el mercado de trabajo chileno (como en todos los demás) los contactos sociales sean importantes y en ese caso ir a una escuela en la que los padres tienen un mejor nivel socio-económico mayor permite a sus alumnos disponer de mejores contactos sociales en el momento de entrar en el mercado de trabajo.
En resumen, el experimento de escuela pública subvencionada en Chile ha dado lugar a resultados académicos no muy brillantes en aquellos lugares donde no hay competencia. Al mismo tiempo, ha dado lugar a una separación por niveles sociales muy intensa entre escuela pública y privada. Esto sugiere que antes de lanzarse a políticas extensas con bonos escolares conviene ser muy cuidadoso con la implementación. A la vista de la evidencia, comenzar con experimentos controlados y fomentar la competencia es lo mínimo que se puede pedir para este tipo de políticas.