Con David Ramos y Anxo Sánchez
Esta entrada es la segunda en la serie que comenzamos aquí. En esta entrega hablamos sobre los argumentos de “oportunidad”, es decir, por qué los bancos centrales deberían intervenir “ahora”, a pesar de que los efectos más drásticos de la acumulación de carbono se sentirán en el futuro. Este problema se enmarca en la idea del (trágico) horizonte temporal de la política monetaria.
No se debe confundir “cuándo” deben actuar los bancos centrales con “cómo” deben hacerlo. Puede ser necesario un horizonte de tiempo para la política de tipos de interés y otro diferente para otras herramientas e instrumentos. El análisis de “cuándo” debe basarse en una evaluación de los costos relativos de la acción frente a la inacción, es decir, el análisis debe ser simétrico. Una vez que esto se tiene en cuenta, una cantidad cada vez mayor de evidencia sugiere que el costo de la acción es mucho menor que el costo de la inacción. Además, el análisis típico lógicamente se enfoca en los choques directos del cambio climático, pero tiende a subestimar un factor clave, como es la conectividad del sistema financiero. Dado que el sistema financiero tiene una estructura de red, el resultado final de grandes choques (como prometen ser los choques climáticos) depende también de la topología de la red. Dado que los modelos y la evidencia sugieren que los actores del sistema financiero tienden a establecer patrones de vinculación que son subóptimos en caso de un shock, y que estos patrones de vinculación son muy difíciles de vigilar (o disuadir) por parte de las autoridades financieras, el problema no es solo que los bancos centrales pueden enfrentar costos mayores en caso de inacción; el problema es que los impactos resultantes del cambio climático pueden precipitar efectos de contagio que los bancos centrales y los reguladores pueden ser incapaces de enfrentar. Esto trae más ecos de la gran recesión, donde se ignoraron las fuentes de la fragilidad financiera y la conectividad, y esto precipitó una crisis, para la cual los bancos centrales estaban mal equipados y requirieron el uso de medidas "no convencionales". También amplía el caso para la acción temprana.
De hecho, si se sopesan los riesgos de la acción frente a la inacción, la pregunta adecuada no es "¿por qué ahora?", sino "¿por qué no antes?" Una explicación para que la pasividad de los bancos centrales haya durado tanto se basa en la lenta evolución de las normas sociales. Los bancos centrales no están obligados principalmente por los textos legales formales que delinean sus mandatos, sino por su comprensión compartida de esos mandatos y concepciones sobre el "horizonte temporal" o el "riesgo financiero". Los modelos muestran que, en un caso de transmisión de normas en redes, es clave el rol de los Líderes y su proximidad entre ellos, lo que daría soporte a la idea de construir una “Red” como el NGFS donde los bancos centrales más influyentes pueden encontrar la plataforma para efectuar cambios en sus puntos de vista e influir en otros. Además, en otro estudio empírico usamos un modelo VaR para mostrar que, mientras que la percepción de que el cambio climático es un aspecto importante ha estado presente en la comunidad científica (medido por referencias en las principales revistas científicas), no ha estado presente en las principales revistas científicas de economía, y sólo ha aumentado en los círculos políticos, como el Parlamento Europeo, recientemente. Los bancos centrales son incluso más recién llegados a la conciencia climática y muestran evidencia preliminar de la lenta evolución de las normas sociales.
¿Y cómo podrían estos argumentos de “oportunidad” (o “cuándo” actuar) usarse en los tribunales? En términos generales, se ha admitido un enfoque "precautorio" frente a resultados inciertos, pero potencialmente catastróficos, en instrumentos internacionales como la Declaración de Río (principio 15), los tratados sobre el cambio climático (CMNUCC, Artículo 3.3.) o leyes supranacionales, como los Tratados de la UE y casos judiciales, o leyes nacionales, como en Australia o Filipinas. Estados Unidos no admite formalmente un “principio de precaución”, pero ha admitido de facto la acción bajo incertidumbre. El tema clave es el Análisis Costo-Beneficio (CBA), que se ha convertido en práctica administrativa de las agencias, y también en norma judicial de revisión de la legalidad de los actos adoptados por las agencias ambientales, pero también por los reguladores financieros.
Por lo tanto, el problema no es el estándar de revisión en sí mismo. La “precaución” permite una acción temprana proporcionada; y no hay escasez de estimaciones sobre los costos y riesgos potenciales del cambio climático para alimentar un CBA (acción legal basada en el clima). El problema tiene que ver con el proceso. El principio de precaución penaliza la acción (desproporcionada), pero no la inacción.
El CBA en la práctica administrativa evalúa los costos y beneficios dentro de un proceso administrativo específico que enfatiza la discusión y el consenso. Las estimaciones de costos y beneficios fuera de ese proceso simplemente no se consideran. El CBA en la jurisprudencia es problemático porque algunos tribunales han implementado un criterio que requiere evidencia precisa sobre los costos de una medida respecto a sus beneficios y los costos de la inacción. El resultado es un tratamiento asimétrico de los costos/riesgos y una preferencia por el statu quo. Este marco puede conducir a la pasividad no porque sea mejor, sino porque presenta un riesgo legal menor. Esto puede reforzar la dinámica de las normas sociales descrita anteriormente.
Esta última consideración abre el tercer punto, sobre la “idoneidad”, que trataremos en la última entrega.
