Hace unos días estuve como cada año en el Simposio de la Asociación Española de Economía . Aunque es una conferencia puramente científica, en el último par de años el acto inaugural ha sido divulgativo. El año pasado hubo un panel sobre la crisis y este año Rafael Repullo hizo una presentación titulada “La nueva regulación bancaria: Una valoración crítica.” Como fue magnífica no me puedo resistir a resumirla para nuestros lectores. En dos líneas, y aprovechando el título de otra presentación reciente del mismo autor en la CECA, se puede decir que esta nueva regulación tiene aspectos buenos, feos y malos.
La primera parte de la presentación se dedicó a motivar por qué la regulación con requisitos de capital mínimos es necesaria, por ejemplo, para mitigar una toma de riesgos excesiva por parte de los bancos cuyos depósitos aseguramos entre todos. El conferenciante ha escrito mucho sobre el asunto (éste es un buen ejemplo) y Jesús también escribió una serie sobre regulación sistémica (I, II, III y IV) de la que repetiremos algunos argumentos, sobre todo de la tercera entrega, así que no me extenderé sobre esto. La parte de la charla en la que me quiero centrar es en una breve descripción de los sucesivos acuerdos del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y sobre todo en la parte de valoración crítica que es lo más novedoso.
Las reglas de Basilea establecen que los activos bancarios tienen que ser un múltiplo no demasiado elevado del capital total. En Basilea I había una regla sencilla, los activos no pueden superar en 12,5 veces el capital. En otras palabras, el capital no puede ser menor del 8% de los activos, ponderados por riesgo. Y las ponderaciones eran sencillas: los riesgos soberanos no cuentan (ya veo la sonrisa de más de uno), los interbancarios solamente en una quinta parte, los préstamos hipotecarios la mitad (por sus garantías reales), todo lo demás cuenta al 100%.
En Basilea II se hizo más complicado el ajuste por riesgo de los activos. Los bancos tenían que usar modelos para medir la probabilidad de impago (Probability of Default, PD) y la pérdida en caso de impago (Loss Given Default o LGD). Esto es lo que se llama el IRB (Internal Ratings Based approach) porque se asigna cada crédito a un rating (como hacen las agencias) y según la categoría así cuentan para la ponderación de riesgo. El capital tiene que ser suficiente como para soportar las pérdidas con una probabilidad de al menos 99,9%. La crítica a Basilea II se puede resumir en una cita de, Richard Herring “La regulación del capital bancario en Basilea II fue un completo fracaso. El numerador no reflejaba la capacidad de una entidad de absorber pérdidas sin acabar siendo liquidada, el denominador no captaba los riesgos más importantes a los que los bancos estaban expuestos. Además, el mínimo se fijó demasiado bajo” (página 178, la negrita es mía).
Como respuesta a estas críticas, Basilea III impone: una definición más restrictiva de capital (respuesta a numerador), mayores ponderaciones para ciertos riesgos de mercado (respuesta a denominador) y mayores requisitos de capital básico, que suben del 2% al 4,5%, y de capital de nivel 1 que sube del 4% al 6% (respuesta a mínimo). Además se impone un colchón de conservación del capital (CCC), con un requisito adicional de capital básico del 2,5% y restricciones al pago de dividendos si se viola, más una ratio de apalancamiento (capital del nivel 1 sobre activos totales incluidos los de fuera de balance) del 3%. Finalmente se imponen requisitos adicionales a los bancos sistémicos.
Una vez hemos visto de qué van estas regulaciones, pasemos a la crítica.
Lo bueno
Las mayores ponderaciones para ciertos riesgos, los mayores requisitos de capital básico y los mayores requisitos para bancos sistémicos son todas ellas reformas muy deseables. El colchón de conservación del capital y la ratio de apalancamiento por su parte parecen buenas ideas para solucionar algunos problemas de la regulación anterior.
Lo feo
Un aspecto preocupante de esta regulación, heredado de Basilea II, es que el cálculo de las ponderaciones por riesgo de los activos se delega en los bancos. El instrumento de control es la supervisión del regulador de los modelos. La literatura económica de información asimétrica nos sugiere que incluso con reguladores perfectamente racionales y extremadamente competentes (como los nuestros), las posibilidades de manipulación de algo como esto son numerosas. Algo de evidencia, ciertamente circunstancial, pero significativa, es el siguiente gráfico de activos ponderados por riesgo en algunos de los bancos más grandes de la eurozona (los gráficos de bancos británicos o americanos son muy parecidos):
Lo llamativo de esta serie histórica es que con la crisis tan pavorosa que tenemos en la actualidad el ratio APR/A ha permanecido estable. Esto se puede explicar de muchas maneras: en parte se puede deber a una reasignación de carteras hacia activos menos arriesgados, por unos modelos que contengan un alisado cíclico de las probabilidades de fallidos, o por una “optimización” del capital regulatorio. Si yo (en este caso enfatizo que habla Cabrales, no Repullo) fuera el supervisor, este gráfico me haría saltar todas las alarmas y enviaría a un batallón de “quants” a ver qué pasa.
Lo malo
Algo muy llamativo de Basilea II es el colchón de conservación de capital, porque puede amplificar los ciclos económicos. Este colchón es del 0% cuando el gap del crédito agregado al sector privado sobre el PIB es menor al 2%. Entre esa cifra y el 10%, el colchón va subiendo linealmente hasta llegar al 2,5%, nivel al cual se estabiliza. El razonamiento del comité de Basilea para este requisito es que el gap es un buen predictor de crisis bancarias. Pero esta justificación parece un poco débil si el poder predictivo no es muy grande. Pero además en las fases recesivas va a haber menos capital por menores beneficios (o pérdidas) de manera natural, y las mayores exigencias de capital producen una contracción crediticia que puede agravar la recesión. La mejor manera de verlo es en un gráfico como éste:
Basilea III propone utilizar la discreción del supervisor y reducir el requisito de capital en fases recesivas incluso si el gap sigue siendo positivo. Sin embargo, lo esperable es que no se podría confiar en el supervisor. Si es del tipo “micro-prudencial” porque es siempre averso a reducir el capital. Y si es macro-prudencial porque le va a preocupar la señal negativa a los mercados. De manera que ambos harían demasiado poco y demasiado tarde.
La propuesta alternativa de Repullo, Saurina y Trucharte (2010) es calcular los requisitos de capital con probabilidades de impago sin ajustar por el ciclo y utilizar un multiplicador para los requisitos de capital basado en el crecimiento del PIB, mayor que 1 en las expansiones y menor que 1 en las recesiones. La justificación para estos ajustes es que no dependen de la discreción del regulador, que como decíamos puede tener buenos motivos para no usarla, y además sigue la tradición de los estabilizadores automáticos.
Otra cuestión importante es la nueva regulación sobre instituciones sistémicas. Para saber si una institución merece esta calificación se recurre a la suma de cinco indicadores con la misma ponderación: actividad en múltiples jurisdicciones, tamaño, interconexión, sustituibilidad y complejidad. Para tratar este problema se utiliza un mayor requisito de capital básico, separándolos en cuatro categorías a las que se requiere del 1,0% al 2,5% de los activos ponderados por riesgo. Aunque parece una propuesta razonable para reducir los riesgos asociados a las instituciones sistémicas, los requisitos adicionales de capital son relativamente modestos y basados en variables que como hemos expresado antes son potencialmente manipulables. Por otro lado la presencia de categorías discretas abre la puerta al arbitraje regulador, por lo que la vigilancia del supervisor será muy importante.
En resumen, esta nueva regulación tiene aspectos buenos y aspectos claramente mejorables. Para mi gusto lo más dudoso es la intervención de las propias entidades en la generación de números imprescindibles para aplicar la regulación. Igual no estaría de más recordar a los miembros del comité algunas cuestiones básicas de economía de la información.