¿Cómo ha evolucionado el empleo público en España durante la crisis?
Fijándonos solo en el empleo asalariado, resulta sorprendente que el empleo público creció mucho. Como se ve en el gráfico, tomando el tercer trimestre de 2007 (2007:3) como final de la expansión (igual que aquí o aquí), hay un aumento del 10% en cuatro años, frente a una caída en el sector privado del 14% en el mismo periodo.
Es una subida muy atípica. Dejando a un lado la recesión de 1976, cuando se estaba poniendo en pie el Estado del Bienestar, podemos fijarnos en la recesión iniciada en 1991:3. En ella, el empleo privado cayó hasta un 11% y el empleo público cayó menos, hasta un 5%, pero no volvió a crecer hasta 1999.
En otras palabras, es razonable intentar mantener el empleo público como mecanismo de lucha contra la recesión, si las finanzas públicas lo permiten, o al menos reducir el empleo público menos que el privado. Pero lo sucedido durante los cuatro primeros años de esta recesión ha sido una huida hacia adelante, que ha hecho especialmente difícil y dolorosa la reducción del déficit posterior. (En Youtube hay un ameno vídeo sobre otros aspectos de la evolución del gasto público en 2007-2011).
¿Quién ha sido responsable de este comportamiento?
Como se ve en el siguiente gráfico, hubo una carrera para aumentar el empleo público entre las Comunidades Autónomas, el Gobierno central y los ayuntamientos, que ganaron las primeras, llegando a aumentar su empleo en un 15%.
Por el contrario, como muestra este otro gráfico, el empleo en la Seguridad Social ha caído del orden del 20% y el de Otros organismos públicos, principalmente empresas públicas, alrededor del 10%.
(Nota. Según el INE, hasta 2006:4 en la Seguridad Social se incluían organismos que prestaban servicios sociales o sanitarios dependientes de otras administraciones. En 2007:1 hay una redistribución de parte de los empleados de la Seguridad Social, principalmente hacia las CCAA. Este cambio no debería afectar a los datos del gráfico, pero es sorprendente que el empleo en la Seguridad Social caiga un 20%.)
El ajuste que viene...
El pasado sábado el Ministro de Hacienda reveló que este año el déficit quedará en el 7.4% del PIB en vez del 6.3% acordado con la Unión Europea (aunque el Gobierno entiende que esta diferencia no computa a efectos del llamado procedimiento de "déficit excesivo", por ser una operación de una única vez). La noticia dada a finales de 2011 de que en vez del 6% acordado para 2011 el déficit público iba a ser el 8% supuso una gran pérdida de credibilidad para el Estado español. Proceso agravado cuando luego se dijo que en realidad sería del 8.5% y luego que la cifra "definitiva" era el 8.9%, y ahora resulta que la... "superdefinitiva" (¿?) será el 9.4%.
La necesidad de recuperar reputación, que cotiza en puntos porcentuales de prima de riesgo, es obvia. Según los presupuestos para 2013, los intereses de la deuda se llevarán 38.590 millones de euros, un 33.8% más que en 2012, y un 3.63% del PIB. Así, tanto nuestros socios europeos como cualquier inversor internacional que observe que en este momento el empleo público es todavía un 3.7% superior al nivel alcanzado al final de la expansión tendrá muy claro que ha de reducirse. Esta idea se confirma al observar que según los Presupuestos, los gastos en personal activo disminuirán un 3.8% con respecto a 2012.
¿Cómo se reducirán? Los Presupuestos Generales del Estado de 2012 prohibieron todo aumento salarial y toda nueva contratación y la reposición de bajas, salvo por la posibilidad de reponer un 10% en algunos sectores (educación y sanidad en las Comunidades Autónomas con esas competencias, docencia universitaria e investigación en algunos casos, policía local, fuerzas armadas, lucha contra el fraude fiscal y laboral, prevención y extinción de incendios). Lo mismo hace el Proyecto de Presupuestos para 2013.
Existe un problema de eficiencia en esta vía. Pensemos en una empresa privada que perdiera a un empleado clave. Si se le prohibiera reemplazarlo podría resultarle muy difícil operar, con la consiguiente pérdida de actividad. En las Administraciones Públicas sucede lo mismo. Es más, los Presupuestos prohíben también la contratación temporal, "salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales," con autorización previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. A estas alturas no es posible (creo) saber cómo se está administrando esta cláusula de escape, aunque sospecho que de forma extraordinariamente restrictiva.
Un mecanismo que no deja apenas ningún margen de respuesta no es bueno. Es cierto que aumentará la eficiencia de forma mecánica, en cuanto que los servicios se prestarán por menos personas. Y ciertamente necesitamos elevar la eficiencia de nuestras administraciones. En una comparación internacional sobre los resultados del sector público realizada por António Afonso, Ludger Schuknecht y Vito Tanzi para el año 2000, España solo superaba a Grecia, Portugal e Italia (Cuadro 1, última columna). El problema de la eficiencia del sector público es muy complejo y buena parte de él radica en la incapacidad para utilizar incentivos positivos y negativos, como mencioné para el caso del absentismo. La eficiencia, y en especial la calidad del servicio, también sufre cuando no se puede asignar el trabajador adecuados para cada puesto. Por tanto, podría ser mejor tomar una postura activa: por una parte, decidir dónde sobran empleados públicos y donde no sobran o incluso faltan, y, por otra, limitar el nivel del gasto de personal (que es en realidad el objetivo) pero permitir una gestión de personal y de remuneraciones más descentralizada, realizada por quienes en cada nivel saben qué necesidades existen y qué empleados son más eficientes. A su vez, los gestores de los departamentos serían responsables de su gestión. No soy un marciano, soy consciente de nuestra lejanía de este modelo y de la dificultad de poner en práctica estas medidas, pero una reforma de la administración pública no consiste solo en recortar gastos sino también en mejorar la gestión.
¿Cómo se llevará a cabo la reducción del empleo público?
Aquí ha un paralelismo entre el sector privado y el público: en ambos al inicio de la recesión siguió creciendo el empleo indefinido. Pero como muestran los dos gráficos siguientes, en el sector privado se paró pronto, en 2008:2,
mientras que en el sector público ha seguido aumentando hasta 2011:3:
Como es habitual en nuestro país, tanto en el sector privado como en el público el ajuste ha recaído especialmente sobre los empleados temporales; en el sector privado desde el principio y en el público desde 2011:3. Este último ajuste está siendo simplemente brutal: en solo tres trimestres el empleo temporal se ha reducido un 20%. A pesar de las nuevas capacidades de llevar a cabo despidos colectivos (ERE) en el sector público a raíz de la reforma laboral de febrero de 2012, cabe suponer que la no renovación de contratos temporales será la vía mayoritaria por la que se destruirá empleo público durante el resto de este año y durante el próximo.
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Apéndice: Para los que quieran ver las magnitudes, que no se pueden deducir de los gráficos, aquí va un cuadro-resumen.
