Con 14 horas de retraso, unos 300 euros menos en el bolsillo y un gran agotamiento, conseguí llegar a casa desde París el sábado pasado, pese a las trabas puestas por los controladores aéreos españoles (y creo que soy de las víctimas menos perjudicadas). Curiosamente, lo sucedido estos días ilustra bien la economía política de las reformas estructurales.
Venía de una conferencia organizada por la Paris School of Economics y el Fondo Monetario Internacional sobre “La economía política de reformas inducidas por las crisis”, que reunió a economistas de organismos nacionales e internacionales (BERD, Comisión Europea, FMI, OCDE, OIT) con economistas académicos, para hablar del efecto de la crisis sobre la capacidad de los gobiernos para realizar reformas estructurales, en particular fiscales y laborales.
Suele costar mucho hacer reformas económicas, pues hay grupos de presión, más o menos amplios, que defienden a brazo partido las regulaciones que les proporcionan grandes “rentas” (o beneficios extraordinarios). Por su parte, el ciudadano medio no se siente especialmente impelido a apoyar las reformas, pues no percibe un gran perjuicio. Creo que Mancur Olson fue el primero en destacar este hecho en su libro La lógica de la acción colectiva (1965). Son los gobiernos los que deben sopesar el aumento potencial del bienestar social derivado de una reforma frente al daño ocasionado a los perdedores y, si el saldo es positivo, hacerla. En tal caso pueden, en principio, compensar a los perdedores.
Por ejemplo, la reducción de barreras al comercio internacional –aranceles o cuotas a la importación– en el sector del pollo hace perder rentas a los productores nacionales (empresarios y trabajadores). A cambio, los consumidores se benefician de una caída del precio de la carne de pollo, pero para muchos es una ganancia menor porque ésta solo representa una pequeña proporción de su consumo total.
Las crisis económicas pueden dificultar las reformas, al implicar que el gobierno cuenta con menos recursos para compensar a los perdedores. Pero también pueden facilitar las reformas al forzar a los gobiernos a atajar déficit públicos crecientes y al poner de relieve los problemas de las regulaciones existentes, haciendo más evidente para la población la necesidad de las reformas. Aunque la literatura empírica no es del todo concluyente, la mayoría de los estudios encuentra que las reformas son más frecuentes en las recesiones que en las expansiones (ver, por ejemplo, Duval y Elmeskov, pp. 32-34).
¿Qué tiene todo esto que ver con los controladores aéreos? En primer lugar, el Ministro de Fomento ha destacado la relación, declarando: “Creo que esta reforma estructural era necesaria para buscar la competitividad y la eficiencia. Esta reforma va a suponer (…) adecuar nuestras tasas de navegación aérea y nuestros salarios de controladores a la media europea.”
Algunos datos: los controladores españoles suponen un coste de 184 euros por hora frente a una media europea de 93 y una productividad en horas de vuelo por hora de trabajo del controlador de 0.55 frente a 0.74 de media en Europa. Por ejemplo, su sueldo es un 94% mayor que el de los controladores del Reino Unido, pero solo tienen un 58% de la productividad de éstos (El País, edición en papel, basado en datos de AENA, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, la empresa pública que emplea a los controladores).
Y no parece que la diferencia se manifieste en una gran disparidad en la calidad del servicio. Por ejemplo en 2000-2009 en el Reino Unido hubo 21 accidentes aéreos, con 33 fallecidos, mientras que en España hubo 20 accidentes, con 191 fallecidos (aunque son datos no reescalados por el número de vuelos ni de pasajeros).
Los datos sugieren que los controladores españoles disfrutan de unas rentas de monopolio (no son reemplazables a corto plazo), cuyo poder de negociación se eleva por trabajar en una actividad con economías de red, que en caso de funcionar mal tiene unos costes económicos enormes. También nos recuerdan la desconexión entre los salarios y la productividad que se da en España (aludida varias veces en el blog), en este caso en el sector público empresarial.
Vayamos ahora a la economía política del asunto. Como explica Gilles Saint-Paul (p. 6), a veces el que puedan identificarse claramente los ganadores y los perdedores impide que las reformas puedan llevarse a cabo. El caso de los controladores es un contraejemplo: la identificabilidad ha ayudado a la reforma. Y la crisis económica también.
La estrategia del Gobierno español fue, en febrero, aumentar la jornada anual y reducir los salarios de los controladores en un 40%, algo normalmente inaceptable para cualquier trabajador. Pero antes divulgó, en enero, los niveles de sus sueldos, que eran muy altos por comparación tanto con los de sus pares en otros países como con respecto al salario medio en España. La población reaccionó con una sensación de injusticia, agravada por los sacrificios que la crisis ha supuesto para la mayoría, y con un gran apoyo popular a la medida (una encuesta informal mostraba un 87% a favor).
Pienso que la apelación a la percepción de desigualdad fue mucho más efectiva que el argumento económico de que recortar los gastos de personal, que suponen el 55% de los gastos corrientes, ayudaría a aminorar el déficit de 344 millones de euros de AENA en 2009 (p. 121). Tampoco creo que hubiera servido alegar que la medida contribuiría a conseguir más recursos en la anunciada privatización parcial de AENA. Sin embargo, en un año en que las cuentas públicas están siendo miradas con lupa por los mercados financieros, la necesidad de reducir el déficit seguramente explica porqué la reforma se ha hecho en 2010, mientras que el problema se arrastra desde el final de 2004, cuando venció el último convenio colectivo de AENA.
El final del juego ha sido que los controladores, en vista de que estaban perdiendo la partida, han terminado de apuntalar la reforma convocando una huelga salvaje, sin preaviso ni servicios mínimos, que ha causado unas altísimas pérdidas, monetarias y no monetarias (en concreto, muchos perjuicios personales) y movido a la opinión pública definitivamente en su contra. No sé mucho de teoría de juegos pero creo que la “opción de usar la bomba atómica” sirve para negociar, no para ponerla en práctica, pues así se desencadena la bomba atómica del contrario (la militarización).
Este caso muestra porqué muchas veces, para vender las reformas económicas al público, los dirigentes políticos apelan a ciertos valores morales en vez de emplear argumentos económicos. No obstante, las reformas son raramente deseables si no tienen un cuidadoso cálculo económico detrás, y a menudo no lo tienen. En una entrada futura me ocuparé de la aplicación de las ideas de la economía política a las reformas laborales.