Cooperación público-privada en la reinserción de los parados

De Samuel Bentolila y Marcel Jansen

Son tiempos revueltos para el mercado laboral español. Hace un mes el comisario europeo László Andor reabrió, sin querer, el debate sobre el contrato único, y acto seguido llegó el Banco de España con la propuesta de permitir la contratación por debajo del salario mínimo interprofesional. Entendemos que estas propuestas puedan provocar cierto desasosiego en una población muy castigada por la crisis y en algunos casos por los efectos de las reformas laborales, pero el mercado laboral está en una situción límite y todavía quedan importantes deberes por hacer. De hecho, en la entrada de hoy queremos abrir el debate sobre otro asunto peliagudo: la necesidad de fomentar la cooperación público-privada en la reinserción de los parados.

Esta primera entrada se centra en aspectos técnicos. En otra entrada futura esperamos ofrecer una evaluación de las experiencias de otros países como el Reino Unido, Holanda o Alemania. En los dos primeros el sistema funciona con bastante éxito desde hace muchos años, mientras que Alemania decidió abandonar el sistema pocos años después de su introducción.

Los antecedentes

La colaboración entre el Servicio Público de Empleo y agencias de colocación privadas con ánimo de lucro debidamente acreditadas es legalmente posible desde 2010. Tras el desarrollo reglamentario de la norma, en el Real Decreto 1796/2010 de 30 de diciembre, se acreditaron más de 600 agencias. Sólo faltaba la firma de convenios de colaboración entre los servicios de empleo autonómicos y las agencias acreditadas para que el sistema empezara a rodar, pero el proceso encalló y aún no se ha firmado ningún convenio. Ahora el Gobierno central ha recogido el guante con la elaboración --todavía en curso-- de un Acuerdo Marco (AM) para la colaboración con las agencias de colocación, al que deberán adherirse los servicios públicos de empleo regionales si quieren tener acceso a los fondos destinados a las agencias privadas.

Colaboración y no privatización

De entrada es importante resaltar que no se contempla la privatización de los servicios públicos de empleo, sino la prestación privada de servicios de reinserción. El sistema sigue siendo público. Tanto la decisión sobre el derecho a la prestación por desempleo como el estudio de las necesidades de cada persona parada siguen siendo responsabilidad de los servicios públicos de empleo. La diferencia con respecto a la situación actual estriba en que los servicios de empleo podrán derivar ciertos colectivos de parados hacia las agencias privadas y estas recibirán una remuneración por cada colocación, que variará con la dificultad de reinserción.

El Acuerdo Marco

El objetivo del AM es seleccionar un mínimo de 60 agencias que puedan participar en una primera fase de cuatro años y establecer las “condiciones homogéneas de naturaleza económica, técnica y funcional a que habrán de ajustarse los contratos [entre las agencias y los servicios de empleo autonómicos] que se adjudiquen basados en el AM”. Por lo tanto estamos hablando de un proceso de licitación en dos fases, primero al nivel nacional y luego al nivel autonómico.

Precios máximos a ofertar (*)

 

En el caso de las condiciones económicas, el AM establece un listado de precios máximos, recocigidos en el cuadro de arriba. Estos no son los precios definitivos. Las agencias que desean participar en el AM están obligados de ofertar un porcentaje de reducción de licitación. Es decir, que si una agencia ofrece un porcentaje de reducción del 20%, podrá cobrar como máximo el 80% de los precios que figuran en el cuadro en cualquier contrato futuro. La parte económica tiene una ponderación del 60% en la valoración total de las ofertas y las agencias que ofertan un porcentaje de reducción mayor tendrán una nota más alta. El restante 40% se basa en una valoración cualitativa de la solvencia económica y técnica de las agencias, donde esta última queda acreditada si la agencia aporta evidencia de haber generado negocios relacionados con la inserción laboral por valor de al menos 500.000€ en los tres años anteriores. Sobre el proceso de licitación al nivel autonómico y el reparto de fondos entre autonomías sabemos mucho menos. EL AM establece únicamente que los futuros contratos se deben "adjudicar a las proposiciones económicamente más ventajosas, evaluando la mejor combinación posible de calidad y precio para cada contrato".

Una primera valoración

La elaboración de un AM es una buena noticia, pues supone que pueda desbloquearse la puesta en marcha de la colaboración con las agencias de colocación. No obstante, el borrador parece escrito por personas que deseen que la colaboración fracase.

Lo ideal habría sido que el AM contuviese un elenco de procedimientos para la licitación al nivel autonómico, estableciendo criterios exigentes para la acreditación de la solvencia técnica y la posterior evaluación de los resultados, dejando al mismo momento cierto grado de libertad para ajustar las condiciones económicas a las necesidades locales. Las evaluaciones deberían influir en licitaciones posteriores, para garantizar que el reparto asignase una proporción mayor de los parados a las agencias con los mejores resultados, como es el caso del Reino Unido, y excluyese a las agencias con resultados pobres. Desafortunadamente, el AM hace lo contrario. Fija un listado único de precios para todo el país durante cuatro años, limitando en exceso la potestad de los gobiernos autonómicos de ajustarlos a las necesidades específicas de sus territorios, dejando a la vez mucha libertad en los procesos de licitación al nivel autonómico, lo que podría dar lugar a contrataciones poco transparentes.

La cooperación público-privada en la reinserción de los parados es un asunto delicado y las críticas apuntan sobre todo al riesgo de que las agencias puedan dedicar sus esfuerzos solo a los casos fáciles, dejando los casos más difíciles a su suerte; algo que se conoce como “cherry picking”. Los autores del AM son conscientes de este riesgo, pues las tarifas máximas son crecientes en la edad de la persona y la duración del paro. Además, las agencias solo cobrarán por colocaciones de, como mínimo, seis meses y con un máximo de dos contratos de trabajo, y se deja cierto margen para pagar algo más por las colocaciones por periodos más largos. Con esto se puede evitar que las agencias roten a los parados a fin de conseguir varios pagos por el mismo puesto de trabajo, y si es necesario se puede cambiar los parámetros a la vista de los resultados obtenidos.

Otro aspecto es la definición de los colectivos que se pueden derivar hacia el sector privado. En el Reino Unido (y también en Holanda), el sistema público se queda con los casos fáciles y sólo se deriva a un parado hacía un intermediario privado después de un periodo de nueve meses (seis en el caso de jóvenes). Durante este primer periodo el sistema público ejerce un control muy estricto sobre el trabajador, quien el primer día ha de firmar un contrato que estipula las acciones que debe emprender para encontrar trabajo. El AM es mucho más escueto. No establece prioridades y permite derivar a las agencias de colocación a parados que lleven sólo tres meses en paro. Esto sería adecuado en el caso de parados de muy difícil inserción, pero en este caso las tarifas, de entre 300 y 600 euros, son claramente insuficientes. El riesgo es, por tanto, que las autoridades solo deriven a las agencias los casos fáciles, para conseguir ahorros en las prestaciones por desempleo, sin ofrecer buenos servicios al resto --algo que ya ocurre en Madrid--.

Por último, existen indicios de discriminación e inconsistencias que deberían ser aclarados: los contratos de las empresas de trabajo temporal no cuentan como colocaciones y los servicios integrales que deberían ofrecer las agencias de colocación tendrían que incluir la formación, pero el actual marco legal no lo permite.

Sin embargo, el fallo más grande es la absoluta falta de ambición. El AM prevé la irrisoria cifra de 66 millones de euros para cuatro años. Con una remuneración media a las agencias de 1.500 euros por parado, estaríamos hablando de poco más de ¡10 mil parados al año! En el Reino Unido el sistema se autofinancia –el ahorro en prestaciones es mayor que el pago a las agencias–. Desde esta perspectiva, no se entiende un límite tan estricto durante un periodo tan largo. El Estado español gasta actualmente más de 30 mil millones de euros en prestaciones por desempleo. Incluso en caso de que la cooperación público-privada no consiguiera reducir el gasto total en prestaciones y remuneraciones para las agencias, todavía habría ganancias por el aumento del número de empleados. Además, es claro que el sistema público no cuenta con los recursos humanos necesarios ni los incentivos adecuados para ofrecer servicios individualizados de calidad a todos los parados. El uso de las agencias de colocación permitiría un rápido aumento de los recursos disponibles y un grado de especialización que actualmente no existe y que podría ser muy fructifero. Pero la reforma no debería quedarse ahí. El siguiente paso debería ser una profunda modernización de los propios servicios públicos de empleo.

(*) Borrador del AM de 20/03/2013.